Трансграничные территории. Особенности контроля и мониторинга.

                                                                                                                              Логинова Е.Н., Санкт-Петербург, 2010 г.

I. Законодательство и обязательства

В многосторонних природоохранных соглашениях, конвекциях и протоколах ЕЭК ООН, директивах ЕС и двусторонних и многосторонних соглашениях по трансграничным водам предусмотрены обязательства стран по мониторингу и оценке водотоков и представлению в должном порядке соответствующей отчетности какому-то конкретному органу, секретариату или организации.

Кроме того, в национальном законодательстве должны быть установлены обязательства и ответственность соответствующих учреждений в отношении мониторинга и оценки различных компонентов окружающей среды и представления отчетности о результатах.

Соответствующие конвенции и протоколы ЕЭК ООН.

Конвекция ЕЭК ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (Конвенция по водам)

Основная цель Конвенции по водам 1992 года заключается в предотвращении, ограничении и уменьшении трансграничных воздействий, в том числе значительных неблагоприятных воздействий на здоровье и безопасность людей, флору, фауну, почву, воздух, воду, климат, ландшафт и исторические памятники или другие физические объекты. Конвенция является одним из важнейших правовых документов по мониторингу и оценке трансграничных вод в регионе ЕЭК ООН. Действия, требуемые Конвенцией по водам, поддерживаются с помощью нескольких двусторонних и многосторонних соглашений по трансграничным водам между странами ЕЭК ООН только путем тесного сотрудничества».

В конвекции дано определение «трансграничные воды», «трансграничное воздействие», «опасные вещества».

«Трансграничные воды» означают любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают, пересекают границы между двумя или более государствами или расположены на таких границах; в тех случаях, когда трансграничные воды впадают непосредственно в море, пределы таких трансграничных вод ограничиваются прямой линией, пересекающей их устье между токами, расположенными на линии малой воды на их берегах.

«Трансграничное воздействие» означают любые значительные вредные последствия, возникающие в результате изменения состояния трансграничных вод, вызываемого деятельностью человека, физический источник которой расположен полностью или частично в районе, находящемся под юрисдикцией той или иной Стороны, для окружающей среды в районе, находящемся под юрисдикцией другой Стороны. К числу таких последствий для окружающей среды относятся последствия для здоровья и безопасности человека, флоры, почвы, воздуха, вод, климата, ландшафта и исторических памятников или других материальных объектов или взаимодействие этих факторов; к их числу также относятся последствия для культурного наследия или социально-экономических условий, возникающие в результате изменения этих факторов.

«Опасные вещества» означают вещества, которые являются токсичными, канцерогенными, мутагенными, тератогенными или биоаккумулируемыми, особенно когда они являются стойкими.

Конвенции требует установления предельных норм содержания загрязнителей в сбросах из точечных источников на основе наилучшей имеющейся технологии. Она также требует выдачи разрешений на сброс сточных вод и применения по крайней мере биологической очистки или эквивалентных процессов в отношении коммунально-бытовых сточных вод.

Конвенция предусматривает применение наилучшей в экологическом отношении практики для сокращения поступлений биогенных и опасных веществ их сельскохозяйственных и других диффузных источников. Кроме того, Стороны должны определять целевые показатели качества воды для предотвращения, ограничения и сокращения трансграничных воздействий.

Обязательства по мониторингу и оценке в конкретных речных бассейнах, вытекающие из двусторонних или многосторонних соглашений, должны согласовываться с требованиями Конвенции по водам.

Протокол по проблемам воды и здоровья к Конвенции 1992 года по водам.

В соответствии с Протоколом по проблемам воды и здоровья должны быть созданы эффективные системы для отслеживания и оценки ситуации, которые могут приводить к вспышкам или случаям возникновения заболеваний, связанных с водой, и для реагирования на них или их предотвращения.

Это предполагает ведение реестров источников загрязнения, проведение обследований зон высокого риска на предмет наличия микробиологического загрязнения и токсичных веществ, а также представление информации об инфекционных и других связанных с водой заболеваниях.

Протокол о гражданской ответственности и компенсации за ущерб, причиненный трансграничным воздействием промышленных аварий на трансграничные воды (Протокол о гражданской ответственности).

Протокол о гражданской ответственности – общий протокол к Конвенции по водам и к Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий. В нем содержатся положения, в которых предусмотрены меры, направленные на восстановление или воссоздание пострадавших или уничтоженных компонентов трансграничных вод, если бы не произошло промышленной аварии. Это требует наличия соответствующих данных и информации о состоянии трансграничных вод и их компонентов.

Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (Конвенция по промышленным авариям)

Конвенция по промышленным авариям 1992 года призвана содействовать защите людей и окружающей среды от промышленных аварий путем их предотвращения, насколько это возможно, уменьшения их частоты и серьезности и смягчения их воздействий.

II. Основные принципы мониторинга и подходы

Мониторинг и оценка.

Конечная цель мониторинга заключается в том, чтобы обеспечить информацию, необходимую для целей планирования, принятия решений и оперативного управления водными ресурсами на местном, национальном и трансграничном уровнях. Кроме того, программы мониторинга имеют основополагающее значение для охраны здоровья людей и окружающей среды в целом.

Чтобы составить полезную программу мониторинга и оценки, нужно хорошо знать различные виды использования и функции речного бассейна, а также связанные с ними проблемы управления водами и иметь их приоритезированное описание в задокументированном виде. Взаимосвязи между различными проблемами управления водами можно пояснить на примере концепции «Движущие факторы - нагрузки - состояние - воздействие - реакция» (DPSIR), которая была принята Европейским агентством по окружающей среде (ЕАОС).

Концепция DPSIR строится на том допущении, что социальные, экономические и природные системы взаимосвязаны. Концептуальной иллюстрацией этих связей являются движущие факторы изменения окружающей среды, которые создают нагрузки для окружающей среды. Эти нагрузки, в свою очередь, отражаются на состоянии окружающей среды. Затем в результате «воздействий» изменяется состояние экосистемы, экономики и сообществ. Негативные воздействия, в конечном счете, вызывают реакцию со стороны общества, например, побуждают его к выработке политики, направленной на защиту речных бассейнов. Если политика дает ожидаемый эффект, то ее практическое осуществление влияет на движущие факторы, нагрузки, состояние (положение) и воздействия.

Важнейшим шагом при разработке успешной, выверенной и затратоэффективной программы мониторинга является анализ информационных потребностей. Для надлежащей разработки и осуществления программы мониторинга и оценки требуется их максимально возможная конкретизация.

Под мониторингом обычно понимают процесс проведения в различных целях регулярных измерений одного или нескольких элементов окружающей среды в соответствии с заранее установленными пространственными и временными графиками с использованием сопоставимых методологий зондирования окружающей среды и сбора данных. Замеры и сбор образцов должны по возможности производиться в одних и тех же местах через регулярные интервалы времени.

Одной из целей мониторинга является создание возможностей для проведения оценок текущего количественного и качественного состояния вод и его колебаний в пространстве и времени. Часто такие оценки представляют собой оценки гидрологического, морфологического, физико-химического, химического, биологического и/или микробиологического состояния вод, выполняемые с учетом исходных условий, воздействий на здоровье людей и/ или существующих или планируемых видов использования водных ресурсов. Такие начальные условия могут учитывать повышенные значения концентрации конкретных определяемых параметров ввиду «естественных» геофизических и геохимических процессов.

Другая цель мониторинга состоит в поддержке процесса принятия решений и оперативного управления водами в критических ситуациях. В чрезвычайных гидрологических ситуациях, например при наводнениях, ледоходах и засухах, необходимо своевременно получать надежные гидрометеорологические данные, что нередко требует наличия телеметрических систем для непрерывной передачи данных. Надежные данные нужны и в тех случаях, когда случаются загрязнения, при которых может потребоваться наличие систем раннего оповещения с целью уведомления о моменте превышения критических уровней загрязнения или наступления токсических воздействий. В этих случаях при принятии решений можно часто опираться на модели.

В отношении трансграничных вод информация, как правило, поступает от операторов национальных систем мониторинга (которые создаются и функционируют в соответствии с национальными законами и правилами и международными соглашениями), а не из систем мониторинга, специально созданных и эксплуатируемых совместными органами. Поэтому при подготовке к созданию, модернизации и эксплуатации этих систем следует тщательно изучать национальное законодательство, а также обязательства по международным соглашениям и другие обязательства.

Бассейновый подход.

Речной бассейн - это естественная территориальная единица, служащая целям комплексного управления водными ресурсами и представляющая собой территорию, в границах которой происходит взаимодействие рек, озер и подземных вод с другими экосистемами. Термин «речной бассейн» означает район суши, из которого все поверхностные стоки через систему ручьев, рек и в некоторых случаях озер поступают в море через отдельное устье, эстуарий или дельту реки (см. диаграмму 2), или район суши, из которого все поверхностные стоки попадают в иной конечный реципиент воды, например в озеро или пустыню.

Уровень детализации, который может быть обеспечен при мониторинге и оценке, зависит от плотности сети, частоты измерений, размера бассейна и/или исследуемых проблем. Например, если измерительная станция, находящаяся в месте выхода стока из речного бассейна, сообщает об изменениях качества воды, то для определения источника, причинного фактора и путей движения загрязняющих веществ нередко может потребоваться более плотная сеть мониторинга. Взаимодействие между поверхностными и подземными водами в верхней и нижней частях бассейна также может различаться. В этих случаях необходима информация по более мелким подбассейнам. Нужно адаптировать к этим условиям сети мониторинга, частоту измерений и определяемые параметры, а также методологии оценки. Для облегчения этой задачи следует разработать концептуальную модель речного бассейна, с тем, чтобы можно было учесть взаимодействия между поверхностными и подземными водами и взаимосвязь между качеством и количеством воды.

Поскольку речные бассейны обычно простираются по территории различных административных и географических единиц и пересекают государственные границы, необходимо сотрудничество между компетентными органами. К этим органам относятся природоохранные и водохозяйственные учреждения, гидрометеорологические службы, геологические органы, учреждения общественного здравоохранения и водные лаборатории. В их число также входят научно-исследовательские институты и университеты, занимающиеся методологической работой в области мониторинга, моделирования, прогнозирования и оценок. Такие механизмы сотрудничества и институциональные структуры значительно влияют на эффективность мониторинга и оценки.

Важной основой конкретизации потребностей в информации для мониторинга и оценки служат согласованные планы действий, предусмотренные Конвенцией по водам, и планы управления речными бассейнами.

III. Создание институциональной основы

Институциональные механизмы на национальном уровне.

Предварительным условием мониторинга и оценки трансграничных вод, обеспечения сотрудничества между различными правительственными подразделениями, частным сектором и другими субъектами является наличие соответствующих национальных механизмов на национальном и местном уровнях. При создании этих механизмов важно принимать во внимание то, что ответственность за проведение мониторинга и оценки подземных вод с целью определения качественных и количественных параметров воды может лежать не на природоохранных или водохозяйственных учреждениях, а на организациях, занимающихся осуществлением геологического контроля. Для обеспечения сбора и использования данных, касающихся здоровья и безопасности людей, необходимо сотрудничество между водохозяйственными, природоохранными и здравоохранительными органами.

Важную роль в обеспечении данных о качестве воды и информации для раннего оповещения об экстремальных гидрологических ситуациях играют гидрометеорологические службы. Организации, эксплуатирующие системы реагирования на чрезвычайные ситуации на водорегулирующих сооружениях и промышленных установках, являются важными партнерами по работе, связанной с получением данных для смягчения неблагоприятных воздействий аварий на таких установках на трансграничные воды. Промышленные предприятия, которые сами контролируют производимые ими водозаборы и сбросы сточных вод, предоставляют данные, которые служат целям обеспечения соблюдения. Оценка водотоков также требует наличия социально-экономических данных, включая статистические данные о населении и экономике, сбор которых ведут статистические службы. Во многих случаях необходимо обращаться за помощью к экспертам научно-исследовательских учреждений, университетов или частного сектора.

Институциональные механизмы на трансграничном уровне.

Необходимым предварительным условием международного сотрудничества, особенно в связи с работой совместных органов, включая работу по выполнению возложенных на них задач по мониторингу и оценке, является наличие функционирующих учреждений и соответствующих институциональных механизмов для проведения мониторинга и оценки на национальном и местном уровнях. Для формирования и укрепления их потенциала необходимо предпринимать конкретные усилия.

Прибрежные страны могут принять решение о создании под эгидой совместного органа специальной рабочей группы, в рамках которой эксперты по различным дисциплинам могли бы регулярно собираться для согласования вопросов осуществления мониторинго-оценочной деятельности с охватом технических, финансовых и организационных аспектов.

Положительным моментом может быть создание постоянных секретариатов для совместных органов, что, однако, необязательно. В любом случае следует четко определить роль и функции персонала министерских и водохозяйственных/природоохранных учреждений, которые обслуживают совместные органы, в том числе их компетенцию на национальном уровне и в области трансграничного сотрудничества.

Прибрежным странам следует через посредство своих соответствующих совместных органов наладить тесное трансграничное сотрудничество между органами, занимающимися вопросами планирования и развития землепользования и рационального использования и охраны вод на раннем этапе процесса планирования и на всех уровнях правительственной иерархии. Это поможет преодолеть конфликты интересов при секторальном планировании в национальном и трансграничном контексте.

В районах прохождения границ между странами - членами и нечленами ЕС и между странами, не входящими в него, рекомендуется привлекать к работе пограничные службы, с тем, чтобы облегчить совместный отбор проб вблизи границы, перевозку образцов через границу и их своевременную доставку в лаборатории.

Институциональные механизмы, связанные с системами качества.

Следует создать систему обеспечения качества, поскольку она существенно важна для обеспечения достоверности информации, получаемой посредством мониторинга. Система качества должна организовываться с охватом всех элементов цикла мониторинга и оценки начиная с процедур проведения документирования для целей уточнения информационных потребностей и разработки информационной стратегии. Основой для системы качества служат стандарты отбора, перевозки и хранения проб и стандарты лабораторного анализа, установленные под эгидой Международной организации стандартизации (ИСО), Европейского комитета по стандартизации (ЕКС) и других организаций. Нужно создать и задокументировать протоколы валидации и хранения данных и обмена ими. Прибрежным странам следует в соответствующих случаях возложить полномочия, связанные с системами качества, на свои совместные органы. Нужно поощрять и развивать трансграничное сотрудничество на местном уровне, в том числе прямые контакты между участвующими лабораториями и учреждениями.

Поскольку многие директивные органы не знакомы с лабораторными системами качества, важно обращать особое внимание на то, что широкий круг специалистов по лабораторному анализу склонен применять поэтапный подход к усилению гарантий качества работы лабораторий, т.е. идти от простых мер по внутреннему контролю качества к аккредитации лабораторий с последующим переходом, в конечном счете, на такие международные стандарты, как ISO/ IEC 17025, охватывающий общие требования в отношении компетентности калибровочных и испытательных лабораторий

Основы для обмена информацией и получения доступа к ней.

В соответствии с положениями Конвенции по водам и Орхусской конвенции прибрежные страны должны предоставлять друг другу доступ к соответствующей информации о качестве и количестве поверхностных и подземных вод. Механизмы обмена информацией между прибрежными странами должны регулироваться правилами, совместно согласованными этими странами. Эти механизмы должны конкретно предусматривать форму и регулярность отчетности. Обмен информацией должен производиться на бесплатной основе. Кроме того, следует совместно согласовать механизмы предоставления информации общественности, которые должны предусматривать создание и ведение совместного вебсайта.

IV. Обеспечение финансирования мониторинга и оценки

Для мониторинга и оценки качества и количества воды требуются адекватные ресурсы. Поэтому те, кто проводят мониторинг и оценку, должны быть в состоянии убедительно демонстрировать как выгоды мониторинга для комплексного управления водными ресурсами, так и возможные издержки бездействия при отказе от него с точки зрения деградации окружающей среды и других воздействий. Это особенно важно для стран, в которых мониторинговая деятельность пока еще, как представляется, финансируется в недостаточной мере.

•управление сетью, включая ее структуру и модернизацию;

*​ капитальные затраты на оборудование для мониторинга и отбора проб, автоматические измерительные станции и системы передачи данных, бурение контрольных скважин и оборудование участков отбора проб поверхностных вод и контрольно-измерительные станции, на транспорт, аппаратные средства и программное обеспечение для обработки данных;

*​ стоимость рабочей силы и другие текущие затраты на пробоотбор и экспресс-анализ параметров, определяющих качество воды, и натурные измерения уровней воды и параметров стока;

*​ текущие затраты на системы онлайновой передачи данных (например, уровень воды, аварийное загрязнение);

*​ стоимость рабочей силы и другие текущие расходы на лабораторный анализ;

•затраты на рабочую силу и на хранение и обработку данных;

•оценка и отчетность (включая совместную работу по трансграничным водам); подготовка итоговых материалов, включая расходы на географические
информационные системы (ГИС) или программное обеспечение и печатание
отчетов.

Расходы, связанные с управлением, а также оценкой и отчетностью, во многом являются фиксированными и почти не зависят от размера сети. На расходы же, связанные с другой деятельностью, сильно влияют число и типы точек пробоотбора, частота пробоотбора и состав анализируемых параметров. Чтобы приблизительно оценить расходы, можно число точек пробоотбора умножить на показатель его частоты и число определяемых параметров.

Ввиду непрерывного характера мониторинга для обеспечения устойчивости деятельности по мониторингу и оценке существенно важно наличие долгосрочных обязательств в отношении финансирования. Это означает, что финансирование должно осуществляться главным образом из государственного бюджета. Свой вклад в финансирование программ должны вносить водопользователи, например муниципалитеты, коммунальные водохозяйственные предприятия и предприятия по удалению отходов, заводы, сельхозпроизводители и ирригационные предприятия. Может существовать возможность мобилизации финансовых средств путем использования части доходов от взимания платы за водозабор или посредством применения принципа «загрязнитель платит». Проекты по трансграничным водотокам, финансируемые донорами, следует координировать с национальными органами, чтобы обеспечить непрерывность мониторинговой деятельности, которая была определена в проекте.

Важно, чтобы программы мониторинга и оценки по трансграничным водам были частью национальных программ мониторинга прибрежных стран. Эти страны должны брать на себя ответственность за расходы, возникающие на их территории. Кроме того, прибрежным странам следует совместно принимать решения о принципах финансирования и заключать четкие договоренности относительно финансирования конкретных совместных задач.

V. Разработка поэтапных подходов

Характер «поэтапного подхода».

Мониторинг и оценка трансграничных вод преследуют многочисленные цели. Чтобы можно было наилучшим образом использовать имеющиеся ресурсы и знания, рекомендуется поэтапный подход. Он предполагает определение и согласование приоритетов мониторинга и оценки и постепенный переход от общей оценки к более конкретным оценкам и от трудозатратных методов к более высокотехнологичным. Такой поэтапный подход может также содействовать конкретизации информационных потребностей и, следовательно, приданию оценочной деятельности более целенаправленного характера, с тем, чтобы она была как можно эффективней.

Развитие поэтапного подхода в трансграничном контексте может также предполагать другие действия. Например, на начальном этапе может быть налажено неформальное сотрудничество на операционном уровне с последующим заключением более официальных соглашений и созданием совместных органов после того, как возрастет взаимное доверие. Как показывает опыт, вначале могут быть поставлены скромные задачи, например задача по регулярному обмену данными и информацией о методах пробоотбора и используемых инструментальных средствах. Благодаря этому могут быть совместно согласованы процедуры измерений и пробоотбора и методологии анализа, что создаст условия для последующего проведения совместных измерений и отбора проб. Конечной целью могли бы быть совместный анализ данных и регулярные совместные оценки с опорой на совместную схему мониторинга.

Применение поэтапного подхода может также означать, что вначале будет осуществляться обмен данными с охватом станций и пунктов пробоотбора, расположенных вблизи границы, а затем, когда эта деятельность будет хорошо налажена, она будет распространена на весь трансграничный бассейн или водоносный пласт. Наконец, поэтапный подход может означать обмен информацией о состоянии (качестве и количестве) воды на начальном этапе с последующим переходом, после усиления связей между прибрежными странами, к совместному использованию информации о нагрузках и движущих факторах, к оценке воздействий на основные виды использования воды и к рассмотрению возможных мер реагирования, т.е. к применению концепции DPSIR.

Страны с переходной экономикой часто подчеркивают трудности с выполнением рекомендаций, содержащихся в руководящих принципах мониторинга и оценки, не обращая при этом достаточного внимания на поэтапные подходы, пропагандируемые в этих руководящих принципах. Процесс выполнения задач и подзадач мониторинга и оценки можно представить как процесс создания схематичного плана достижения конечной цели. Таким образом идет формирование «модулей» для мониторинга и оценки трансграничных вод -прежде всего для задач, которые могут быть легко выполнены в конкретной ситуации. За ними последуют задачи, которые будут решаться позднее, когда возрастут людские и финансовые ресурсы, станут глубже знания и взаимопонимание или в каких-либо иных аспектах улучшатся условия для трансграничного сотрудничества.

В странах с переходной экономикой, где трудно изменить национальное законодательство в короткие сроки, поэтапный подход можно применять, согласившись на использование в качестве основы для работы совместных органов по мониторингу и оценке целевых показателей качества воды или же целевых показателей, основанных на экологических параметрах. Они могли бы стать частью совместно согласованных правил или даже протоколов к двусторонним и многосторонним соглашениям без обязательного изменения национального законодательства.

Приоритизация усилий в области мониторинга.

Для определения наиболее важных потребностей в информации о качестве и количестве воды и требующих мониторинга соответствующих параметров необходимо определить основные функции и виды использования воды и основные проблемы, которые с ними связаны. Быстро получить общее представление о возможных нагрузках в бассейне можно благодаря национальным обследованиям и картам землепользования.

Используя технику оценки риска (и регистрируя то, как она применялась), лица, ответственные за оценки, могут решить, какие из видов мониторинговой деятельности являются наиболее приоритетными. Это может быть сделано с использованием концепции «ожидаемого ущерба», т.е. посредством определения того, что будет делаться неудовлетворительным образом при недостаточности информации вследствие непроведения мониторинга и какие потери возникнут при принятии в результате этого менее оптимальных решений.

Программа мониторинга не позволяет измерять все переменные с желаемой регулярностью на таком большом числе участков, на каком хотелось бы. Поэтому при отборе переменных в рамках схемы мониторинга следует использовать рисковые подходы. В отношении многих переменных показателей руководящие указания по определению их приоритетности можно найти в существующих статьях по вопросам распространенности в окружающей среде, особенно в пресноводных системах, явлений, характеризуемых такими показателями. Основываясь на их свойствах, можно сделать прогнозы в отношении того, какие химические вещества с наибольшей вероятностью достигнут поверхностных и подземных вод.

В случае подземных вод для установления приоритетов мониторинга можно использовать давно существующий и широко применяемый подход, который предусматривает определение уязвимости водоносных горизонтов к загрязнению и ее картирование. На основе физических и химических свойств почвы и геологических материалов, находящихся над горизонтом воды, оцениваются и картографируются возможности задержки и смягчения действия загрязняющих веществ. Там, где такие карты существуют, их можно использовать для оказания содействия целенаправленному ориентированию мониторинга в районах с важными видами использования подземных вод и в районах, где они отличаются наибольшей уязвимостью.

Для определения того, в полной ли мере будет отвечать информационным потребностям выбранная стратегия мониторинга, можно также использовать оценку рисков. Элемент анализа рисков косвенно присутствует в статистическом моделировании, выполняемом с целью содействия оптимизации схемы мониторинга (пространственная плотность и частота пробоотбора). Оно, например, позволяет узнать, по прежнему ли будет отвечать ранее конкретизированным информационным потребностям менее объемная информация, сократившаяся в результате снижения плотности и частоты.

Использование моделей при мониторинге и оценке.

При мониторинге и оценке модели могут выполнять несколько функций. Их можно использовать для отбора альтернативных вариантов политики в отношении оценки и стратегий мониторинга, оптимизации компоновки сети, оценки эффективности мер и определения воздействия на водоемы и рисков для здоровья человека и экосистем. Модели играют важную роль в прогнозировании наводнений и расчете времени перемещения при авариях и разливах.

Модели следует тщательно калибровать и валидировать с использованием ретроспективных данных во избежание получения недостоверных результатов и неправильного понимания поведения бассейна или водоносного пласта. Успешное математическое моделирование возможно лишь в случае надлежащего согласования применяемого подхода с методами сбора и обработки данных и проведения других операций с целью оценки характеристик трансграничной водной системы в целом. Если концептуальная модель и базовые данные согласованы и надежны, то результаты должны быть сопоставимы даже в случае применения при моделировании неодинакового программного обеспечения.

Использование экспериментальных проектов.

Экспериментальные проекты играют важную роль в демонстрации полезности Руководящих принципов мониторинга и оценки трансграничных вод ЕЭК ООН и в выполнении обязательств по мониторингу, предусмотренных в Конвенции по водам. Они помогли создать эффективные и действенные программы мониторинга и оценки, отличающиеся устойчивостью в конкретных экономических условиях соответствующих стран. Кроме того, экспериментальные проекты помогли завязать двустороннее и многостороннее сотрудничество, способствовавшее укреплению институтов и формированию потенциала.

В рамках поэтапного подхода желательно реализовывать экспериментальные проекты до создания систем мониторинга и оценки для всех трансграничных водоемов прибрежных стран. Преимущество такого подхода заключается в возможности вовлечения в экспериментальные проекты организаций, прямо или косвенно причастных к использованию трансграничных вод и управлению ими. Главное, что неотъемлемой частью экспериментальных проектов является соответствующий план действий, поскольку в проектах ставятся достижимые цели и четкие и реалистичные задачи с учетом конкретных характеристик бассейна, озера или водоносного пласта. К этим характеристикам относятся число прибрежных стран и приходящаяся на них доля общей площади бассейна, политическая, социальная, институциональная и экономическая ситуация в странах и характер бассейна. Вместе с тем не следует недооценивать такие факторы, как наличие приверженности и ресурсов и необходимое время.

VI. Осуществление программ мониторинга

Цикл мониторинга и оценки.

При мониторинге и оценке водотоков, в том числе трансграничных вод, в определенной последовательности проводятся мероприятия, которые нашли отражение на диаграмме 3.

Материалы, получаемые благодаря каждому из этих элементов, используются в последующем(их) элементе(ах) цикла. Идеальным является тот вариант, когда в конце цикла информацию, необходимую для целей планирования, принятия решений и оперативного управления водными ресурсами на местном, национальном и/или трансграничном уровнях получают в виде доклада или в другом согласованном формате. Должно появиться и четкое представление о том, какого рода информация еще необходима для лучшего принятия решений и лучшего выполнения других водохозяйственных задач с учетом того, что политика и/или цели тем временем могли измениться. Затем будет начат новый цикл, который позволит по-новому определить или уточнить информационные потребности, «модернизировать» информационную стратегию и т.д.

Информационные потребности.

Основой для конкретизации информационных потребностей является анализ водохозяйственных проблем. Информационные потребности связаны с:

*​ использованием (например, питьевое водоснабжение, ирригация, рекреационная деятельность) и функциями (поддержания водной жизни) водотока, которые накладывают требования в отношении качества и запасов;

*​ проблемами (например, наводнения, отложения осадков, засолонение, загрязнение), которые мешают надлежащему использованию и функционированию водотока; и

*​ мерами, принимаемыми для решения проблем или улучшения использования либо функционирования водотока, включая экологические аспекты.

Информационные потребности должны быть четко определены для различных уровней (например, для масштабов речного бассейна и для местных уровней) с использованием компонентов концепции DPSIR.

Для определения проблем и приоритетов, связанных с использованием трансграничной реки и ее охраной, необходимы несколько видов деятельности. К ним относятся определение функций и видов использования речного бассейна, проведение инвентаризации на основе имеющейся (и доступной) информации, выполнение обследований (при отсутствии информации), определение критериев и целевых показателей и оценка водного законодательства в прибрежных странах для определения положений, имеющих важное значение для мониторинга и оценки.

Для конкретизации информационных потребностей пользователи и производители информации должны тесно взаимодействовать между собой. В процесс определения и уточнения информационных потребностей должны быть вовлечены учреждения, несущие ответственность за охрану и использование трансграничных водотоков, особенно совместные органы. Информационные потребности нужно конкретизировать в такой степени, которая позволила бы надлежащим образом сформировать критерии для разработки системы мониторинга и оценки. Информационные потребности должны основываться на выявленных проблемах управления и процессе принятия решений по управлению речным бассейном.

При инвентаризации имеющейся информации должна сводиться вместе информация, которая, несмотря на наличие, может являться несвязанной и быть рассредоточена по различным организациям/учреждениям. Это предполагает не только регистрацию информации, которая может быть извлечена из ретроспективных данных, разрешений и аналогичных документов в административных базах данных, но и общую проверку всей информации, относящейся к рассматриваемым аспектам, и ее интерпретацию.

В процессе инвентаризации должны охватываться основные аспекты, имеющие значение для выявления проблем. К ним, например, относятся виды использования воды и потребности в воде в речном бассейне; характеристики стока и вероятность паводковых волн и ледохода в речном бассейне; снижение уровня подземных вод; качество воды и, главное, источники загрязнения в промышленности и в сфере обращения с городскими отходами (особенно экологически неблагоприятные участки). В связи с ними, например, должны характеризоваться производственные процессы, состав загрязнений и нагрузка от сбросов, виды использования земель, а также диффузные источники загрязнения, отраженные в регистре использования удобрений и пестицидов в сельском хозяйстве. К другим источникам загрязнения могут относиться загрязнение в результате дорожного движения и загрязнение, переносимое по воздуху (которое в некоторых случаях является причиной кислотного осаждения), потенциальные источники аварийного загрязнения, например трубопроводы, и другие существующие точечные источники загрязнения (например, неконтролируемые свалки отходов). Источники могут также включать рудные и соляные залежи, которые являются причиной определенного фонового загрязнения в связи с геофизическими и геохимическими процессами. Обследования нужны в тех случаях, когда инвентаризация не обеспечивает достаточных данных. Обследования качества воды призваны дать начальное представление о функционировании водной экосистемы и наличии загрязнения и токсических воздействий в воде. Изучение качественной и количественной структуры соответствующего биоценоза позволяет оценить экологическое состояние реки, озера или эстуария. Можно провести химический анализ поверхностных и подземных вод, отложений и стоков на экологически неблагополучных участках и в ключевых географических точках. Кроме того, можно провести анализ конкретных целевых соединений, присутствия которых можно ожидать исходя из результатов инвентаризации информации. В этих точках можно изучать токсические воздействия в поверхностных водах, отложениях и стоках. Могут потребоваться и обследования использования воды. Информационные потребности нуждаются в дальнейшем уточнении с той целью, чтобы можно было разработать программу мониторинга и оценки. Уточненные информационные потребности должны как минимум позволить:

* определить соответствующие переменные, которые будут объектом мониторинга;

*​ установить критерии для оценки (например, показатели, критерии для раннего оповещения о наводнениях или аварийном загрязнении);

*​ уточнить требования к представлению отчетности и информации (например, представление на картах, ГИС, степень агрегирования);

*​ добиться соответствующей точности по каждой переменной, являющейся объектом мониторинга;

*​ обеспечить соответствующую степень надежности данных;

*​ уточнить время реагирования (т.е. период времени, в течение которого требуется информация), например, на прогнозы наводнений или сигналы систем раннего оповещения о них (например, минуты/часы), на обнаруженные тенденции (например, число недель после отбора проб) и на другие задачи.

Решающими факторами при отборе участков мониторинга, определении частоты мониторинга и выборе лабораторной технологии и методологий для управления данными являются соответствующая точность и степень надежности данных.

Информационные потребности следует приоритизировать. Необходима главным образом информация по высокоприоритетным проблемам. Если потребность в одной и той же информации возникает в связи с целым рядом различных водохозяйственных проблем, то ей следует уделять первоочередное внимание, так как сбор такой информации даст возможность решать разнообразные проблемы.

Информационная стратегия.

После определения, уточнения и приоритизации информационных потребностей следует разработать информационную стратегию. В ней определяется наилучший практический способ получения данных из различных источников -в сети мониторинга, из экспертных оценок, статистических публикаций и в книгохранилищах различных учреждений. Кульминацией информационной стратегии должны быть план мониторинга и план сбора данных из других источников.

Информационная стратегия должна со временем адаптироваться ввиду совершенствования водохозяйственной практики, выполнения поставленных целей и изменения политики. В то же время следует признать необходимость постоянной работы для получения временных рядов, позволяющих обнаружить существенные и достоверные тенденции. Программы мониторинга окружающей среды нужно всегда воспринимать как нечто, требующее долговременной приверженности.

Мониторинг/сбор данных.

Наиболее ресурсо- и трудоемкой стадией мониторинга является пробоотбор, полевой анализ физико-химических свойств и замер параметров, относящихся к качеству воды, а также лабораторный анализ. Кроме того, получение на этой стадии надежных и точных данных имеет критическое значение. Поэтому важно использовать квалифицированный и опытный персонал и соблюдать руководящие принципы и стандарты.

Основной целью мониторинга рек, озер и подземных вод, а также стоков является получение информации для использования в национальном и трансграничном контексте для целей:

*​ оценки фактического состояния водных ресурсов;

*​ обнаружения возможных долговременных тенденций изменения уровней воды или концентрации загрязняющих веществ;

*​ обеспечения гидрологических прогнозов;

*​ оценки нагрузки загрязнения из точечных и неточечных источников;

*​ проверки соблюдения разрешений на забор воды или сброс сточных вод и установления налогов, штрафов и санкций;

*​ проверки эффективности мер политики;

*​ содействия представлению отчетности о состоянии окружающей среды;

*​ обеспечения раннего оповещения с целью предохранения предполагаемых видов использования воды в случае наводнений или аварийного загрязнения;

*​ распознания процессов, протекающих в водных и связанных с водой экосистемах, и их понимания (например, режим течения, типы эрозии, гидробиологические процессы, естественное или фоновое загрязнение водоемов);

*​ создания возможностей для оценки непосредственных или возможных рисков для здоровья и поддержки прогнозов долговременных процессов, которые могут иметь последствия для здоровья; и

*​ модернизации при необходимости осуществляемой деятельности по мониторингу и оценке, включая имеющуюся сеть мониторинга.

Каждая из этих задач может потребовать конкретных средств измерения или процедур пробоотбора, которые подробно объясняются в обширном массиве литературы по этим темам.

VII. Управление данными и проведение оценок

Управление данными.

Крайне важно, чтобы разработчики политики и специалисты по планированию лучше понимали различные шаги в процессе управлении данными. Это облегчит обмен данными между учреждениями, занимающимися мониторингом и оценкой, включая совместные органы. Чтобы гарантировать использование собранных данных в будущем, оценкам должны предшествовать ниже перечисленные шаги.

Подготовка словаря данных.

Для содействия сопоставимости данных между соседними странами должны быть заключены четкие соглашения о кодировании собранных данных и вспомогательной информации. В данном случае к собираемым данным относятся даты, географические точки, глубина и измеряемые значения. Вспомогательная информация включает в себя информацию о характеристиках географической точки, типе пробы и типе измерительной или пробоотборной установки, любых процедурах предварительной обработки и методах анализа, включая пределы обнаружения. Следует подготовить и согласовать словарь данных с пояснениями к системе кодирования и определениями терминов.

Валидация данных.

Валидация данных - неотъемлемая составляющая процесса управления данными, которая предусматривает регулярную проверку и контроль вновь собираемых данных (обнаружение аномальных и недостающих значений и других очевидных ошибок). Для выполнения различных контрольных функций имеются компьютерные программы, но для валидации данных также необходимы экспертные оценки и местные знания о водных системах. После тщательной проверки данных и внесения в них необходимых корректировок или добавлений их можно утвердить и открыть к ним доступ.

Хранение данных.

Чтобы данные можно было использовать в будущем, их следует хранить в базах данных. Всегда должны указываться размерность и единицы измерения данных. Кроме того, в них следует хранить достаточный объем вспомогательной информации, чтобы сделать возможными интерпретацию данных и представление отчетности. Такую вспомогательную информацию часто называют метаинформацией. База данных должна обеспечивать гарантии против ввода данных без вспомогательной метаинформации.

Управление данными из разнообразных источников.

Управление данными из разнообразных источников (наборы данных мониторинга, карты, характеристики землепользования, спутниковые изображения, социально-экономические данные) - непростая задача, которая требует наличия компьютеров и подходящего программного обеспечения. В частности, комплексное управление данными осуществляется с опорой на имитационные модели и ГИС. Ввиду возможности использования применительно к базам данных различных концепций необходимо как минимум разрабатывать совместимые интерфейсы.

Обмен данными.

Пользователям следует определить и согласовать форматы для обмена данными. Основой для определения таких форматов должен служить словарь данных.

Системы хранения данных в соседних странах должны быть способны работать с согласованными форматами для обмена данными и позволять импортировать данные в модельные или статистические программы. Для целей хранения данных о трансграничных водотоках соответствующий совместный орган может рассмотреть возможность создания центральной системы. Для поддержки такой деятельности могут подойти руководящие принципы по обмену данными, разработанные организацией ЕВРОВАТЕРНЕТ.

Анализ и интерпретация данных.

Преобразование данных в информацию предполагает их анализ и интерпретацию. Процедура анализа данных должна быть предусмотрена в протоколе анализа данных (ПАД), где четко описывается, как должны анализироваться и интерпретироваться данные и что следует делать в случае недостающих данных, аномальных показателей, отклонений от нормальных значений и сериальной корреляции.

Анализ данных может во многих аспектах представлять собой статистическую операцию или набор операций, выполняемых с использованием основных пакетов программного обеспечения. Статистические методы можно использовать для выявления трендов и изменений их направления на обратное и для проведения испытаний на предмет соответствия стандартам. Может оказаться желательным использование программного обеспечения, адаптированного к конкретным условиям. Поэтому в ПАД следует включать процедуры для обработки данных мониторинга с учетом конкретных интерпретационных потребностей (например, расчеты на основе индивидуальных измерений или среднегодовых значений, по отдельным участкам или с использованием средних значений по всему водоему).

В ПАД нужно охватить и формы представления итоговой информации. Так, в нем следует конкретизировать форму отчета, регулярность его публикации, предполагаемых адресатов, процедуры распространения и типы выводов, которые должны формулироваться и излагаться.

Методология оценки.

Методология оценки будет предопределять построение программы мониторинга или как минимум влиять на него. Поэтому вести ее разработку следует параллельно с выполнением анализа информационных потребностей и разработкой программы мониторинга. С учетом целей оценок основу одного из простых способов использования результатов мониторинга составляют некоторые ключевые переменные и показатели. Особенно в тех случаях, когда в количественно определенных нормах или стандартах предусмотрены обязательные целевые показатели защиты вод от некоторых загрязнителей, например пестицидов, сравнение состояния водотоков с ними является несложной задачей, которая может быть выполнена на самой ранней стадии. Другим простым, но информативным методом оценки является подготовка карт распределения определяемых в процессе мониторинга параметров для некоторых более обширных водных площадей. Такая оценка особенно привлекательна и понятна для неспециалистов.

При осуществлении программ мониторинга, по которым на протяжении нескольких лет ведется постоянный сбор большого количества различных данных, для эффективного подытоживания результатов мониторинга необходимы статистические методы. В частности, для оценки данных мониторинга используются различные виды расчетов трендов. При интерпретации трендов изменения качества воды особое внимание следует уделять данным о количестве воды, поскольку гидрологические характеристики сильно влияют на ее качество.

Весьма распространенным подходом является использование для оценки водотоков систем классификации воды. В основе некоторых из этих систем лежат физико-химические переменные, но при этом используются и биологические подходы (например, экологическая классификация, предусмотренная в РДВ). Для трансграничной оценки водных ресурсов, независимо от того, основывается ли она на системах классификации или методах оценки, важно обеспечить сопоставимость результатов, а не унификацию методов.

VIII. Представление отчетности и использование информации

Представление отчетности.

Другим существенно важным шагом в цикле мониторинга и оценки является представление отчетности. Отчетность играет ключевую роль в принятии водохозяйственных решений и в дальнейшем совершенствовании программ мониторинга и оценки. Отчеты следует подготавливать на регулярной основе. Основная проблема - представление подвергшихся интерпретации данных в легкодоступном и понятном для понимания формате с учетом потребностей тех, для кого они предназначаются.

Обязательства по представлению отчетности.

Согласно Орхусской конвенции и Директиве 2003/4/ЕС о доступе общественности к экологической информации, экологическая информация должна носить публичный характер. Это имеет особенно важное значение для повышения осведомленности общественности о водных проблемах и для участия общественности в управлении водными ресурсами.

Следует провести инвентаризацию национальных и международных обязательств по представлению отчетности, с тем чтобы можно было выполнить требования к отчетности, предусмотренные в национальном водохозяйственном законодательстве, действующих трансграничных соглашениях и директивах ЕС, а также в соответствующих решениях, принятых на международных форумах. Общая характеристика многих международных обязательств по представлению отчетности содержится в базе данных об обязательствах по представлению отчетности37, созданной Европейским агентством по окружающей среде.

Формы отчетности и адресаты отчетности.

Уровень детализации в отчетах и регулярность их составления зависят от того, для кого они предназначаются. Содержание отчета должно определяться исходя из потребностей адресатов, в число которых входят международные органы, управленческие и научные учреждения, органы управления стран и общественность. В зависимости от потребностей адресной группы в доклад включаются агрегированная информация (например, показатели) и/или детализированная информация в форме таблиц, статистически обработанные данные, графики и географическая информация.

Государственные органы, в том числе совместные органы, обычно запрашивают информацию в конкретном формате и с конкретной регулярностью, которые определяются в протоколах ведения отчетности или планах отчетности. Такие доклады обычно представляются в письменной форме для обеспечения однозначного понимания результатов. Кроме того, государственные органы могут направлять специальные запросы о предоставлении информации, которые не были заранее определены в протоколах ведения отчетности, но связаны с конкретными текущими аспектами управления водами. Такого рода отчетность должна отвечать строгим требованиям в отношении сроков дачи ответов и гибкости.

Общественности информация обычно предоставляется на основе специального информационного запроса, и процедуры ее предоставления вряд ли можно заранее определить в протоколах ведения отчетности. Руководящие положения на этот счет предусмотрены в Орхусской конвенции и Руководящих принципах участия общественности в управлении водными ресурсами ЕС.

В доклады о состоянии окружающей среды включается лаконичная информация для принятия решений в водохозяйственной сфере. В этих докладах обычно содержится информация о состоянии и функциях водоема, описываются существующие проблемы и обусловленная ими нагрузка на водоем, а также объясняется воздействие корректирующих мер. Их польза с точки зрения принятия решений значительно возрастает при использовании средств визуализации и показателей, в частности при освещении элементов концепции DPSIR.

Прибрежные страны должны подробно согласовать форму совместного доклада, подготавливаемого для целей управления водными ресурсами в трансграничных бассейнах. Активно поощряется гармонизация отчетности. Совместная отчетность, естественно, требует высокого уровня сопоставимости данных. В докладах должно обращаться особое внимание на взаимосвязь между мерами политики и состоянием соответствующего водоема. Кроме того, рекомендуется проводить периодические оценки в соответствии с Конвенцией по водам с охватом всех трансграничных водных бассейнов региона (через регулярные интервалы времени, например каждые три года) в целях поощрения оценки прогресса, достигнутого в рамках Конвенции, стимулирования приверженности у вовлеченных участников и ознакомления с достигнутыми результатами общественности.

Мощным средством обмена информацией и ее передачи является сеть Интернет, которую можно использовать для информирования общественности и ее вовлечения в работу. Обычно власти очень осторожно подходят к представлению экологических информации и данных общественности ввиду риска неправильного толкования информации неспециалистами. Однако вовлечение неправительственных организаций и общественности в управление трансграничными водами способствует повышению уровня их осведомленности и стимулирует более устойчивое сотрудничество между странами.

Использование информации.

Полученную информацию нужно использовать, и она должна содействовать принятию управленческих решений. Поэтому информационные продукты в их разнообразных формах должны быть доступны и привлекательны для пользователей. Эти продукты должны нести в себе идеи, действительно необходимые пользователям информации.

Информационный продукт должен основываться на конкретизированных информационных потребностях. В частности, информация должна быть четко увязана с соответствующими компонентами концепции DPSIR. Значительная часть информации, получаемой благодаря программе мониторинга, самым непосредственным образом связана с состоянием трансграничных вод, но она должна также содержать толкования и оценки в отношении движущих факторов и нагрузок, показывая, каким образом они изменяются с течением времени, а также в отношении воздействий (например) на здоровье водопользователей. Руководителям водохозяйственных организаций требуются информационные продукты, конкретно связанные с реагированием, например с эффективностью принимаемых охранных или восстановительных мер. Следовательно, в информационном продукте нужно охватывать все составляющие концепции DPSIR, что даст возможность выработать решения о будущих действиях и мерах.

С учетом цикла мониторинга и оценки должна также обеспечиваться обратная связь между проектированием мониторинга и оценки и использованием информации. Ее наличие может привести к пересмотру и улучшению программы мониторинга, а также к рассмотрению и возможному изменению информационных потребностей и последующих приоритетов мониторинга и оценки, в том числе рассмотрению наиболее эффективных способов использования имеющихся финансовых ресурсов. Чтобы отвечать информационным потребностям, программы мониторинга и оценки должны отличаться стабильностью и преемственностью, однако при этом конкретная деятельность, составляющая цикл мониторинга и оценки, должна быть достаточно гибкой и осуществляться с учетом меняющихся движущих факторов и нагрузок, новых правовых требований и обязательств и других изменений условий. Таким образом, цикл мониторинга и оценки следует воспринимать как постоянно эволюционирующий и постоянно совершенствуемый спиралеобразный процесс

Список использованной литературы

1.​ Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер

2.​ www.unece.org