«СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЕ
ПО ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ»
Заключение об оценке регулирующего воздействия проекта поправок к проекту федерального закона от 16 января 2014 г. № 05-12-31/477
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
об оценке регулирующего воздействия
проекта поправок к проекту федерального закона № 584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»
и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами», принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 07 октября 2011 года»
Минэкономразвити
от 17 декабря 2012 г. № 1318 (далее – правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект поправок к проекту федерального закона
№ 584399-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности
в области обращения с отходами», принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении
07 октября 2011 года» (далее – проект поправок), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее – разработчик), и сообщает следующее.
По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 31 - 35 правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.
Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.
Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта в сроки
с 19 декабря 2013 г. по 29 декабря 2013 г.
Также, Минэкономразвити
с участием представителей разработчика, Аппарата комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по природным ресурсам, природопользован
с целью обсуждения основных замечаний к проекту поправок (далее – совещание). По итогам указанного совещания субъектами предпринимательс
и компьютерной техники (далее – РАТЭК), Ассоциация Производителей Шин, Компания PepsiCo, ЗАО «Компания СФТ», Некоммерческое партнерство «Содружество производителей фирменных торговых марок», Некоммерческое партнерство «Национальный Центр Эколого-Эпидемио
и предложения к проекту поправок, большая часть которых была учтена при подготовке настоящего заключения.
Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-те
По результатам проведенной оценки регулирующего воздействия проекта поправок были определены следующие риски, возникающие в результате принятия проекта поправок и препятствующие достижению целей правового регулирования.
1. Проектом поправок предусматриваетс
Так, проектом поправок устанавливается право создания операторами по обращению с отходами потребления СРО. При этом из текста проекта поправок неясно, является ли членство в таких СРО обязательным или добровольным. Содержание изменений, вносимых проектом поправок в Федеральный закон
от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон об отходах), однозначно указывает на добровольность такого членства,
в то время как абзац второй части 2 статьи 15 проекта поправок после
30 июня 2015 г. предусматривает обязательное членство в СРО операторов по обращению отходов потребления, осуществляющих деятельность по обезвреживанию и размещению отходов потребления I-IV класса опасности.
Необходимо отметить, что из содержания проекта поправок не усматривается каких-либо значимых оснований для установления требований об обязательном членстве в СРО, поскольку проектом поправок не предусматриваетс
Кроме того, не может быть поддержан предложенный проектом поправок подход, в рамках которого для целей регулирования допуска на рынок (в случае, если предусматриваетс
с отходами потребления в СРО) субъектов предпринимательс
в зависимости от принадлежности конкретного вида отходов к группе отходов производства или группе отходов потребления. Следует отметить, что действующий Закон об отходах, как и предлагаемая редакция проекта поправок, не позволяют строго разграничить две указанные группы, в связи с чем предложенный подход несет в себе риск возникновения дублирующего регулирования в отношении одного и того же участника отрасли обращения с отходами, в рамках которого к нему будут предъявлены требования по получению двух типов разрешений, соблюдению двух типов требований, прохождению двух видов контроля и т.п.
Учитывая изложенное, представляется необходимым рекомендовать разработчику при доработке проекта поправок либо исключить из него положения, касающиеся вопросов саморегулировани
в данной отрасли.
При этом в случае добровольного участия СРО в области обращения с отходами установленные требования о национальном объединении СРО операторов по обращению с отходами (далее – Национальное объединение) может повлечь возникновение следующих ситуаций. Например, в случае наличия одного СРО, которое может войти в Национальное объединение в качестве 100% участников рынка СРО в области обращения с отходами и впоследствии участвовать
в утверждении программ расходования средств, собранных за счет уплаты экологического взноса, для всех операторов обращения с отходами на территории Российской Федерации. Также, если членство операторов по обращению с отходами в СРО является добровольным, то можно предположить отсутствие СРО
в указанной отрасли как таковых. В последнем случае требования по созданию Национального объединения представляются трудновыполнимым
2. Проектом поправок заложена ситуация, при которой деятельность
по обращению с отходами в перспективе выводится как из сферы лицензирования, так и из сферы СРО. Однако соотношение института лицензирования и СРО остается неясным. Так, согласно Федеральному закону от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ
«О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензированию подлежит деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности. Проектом поправок сохраняются указанные положения с дополнением о том,
что индивидуальные предприниматели и юридические лица, приступающие
к деятельности по сбору и утилизации (использованию) отходов производства I-IV классов опасности, в уведомительном порядке направляют в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти декларацию о начале такой деятельности по форме, устанавливаемой
уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Таким образом, действующим законодательство
Проектом поправок утилизация (использование) отходов производства I-IV классов опасности также не отнесена к сфере лицензирования и СРО. Важно заметить, что как в действующем законодательстве
В соответствии с планом законодательной работы по приведению российской нормативно-право
Одним из положений указанной Рекомендации является создание
на необходимом уровне надлежащей нормативно-право
По мнению ОЭСР, в целях соответствия российского законодательства данной Рекомендации обращение с отходами производства и потребления I-IV классов опасности (их утилизация, обезвреживание и размещение) должно подлежать лицензированию. Также в отношении обращения с отходами производства
и потребления I-IV классов опасности должны проводиться периодические инспекции.
Режим лицензирования также должен охватывать все объекты размещения отходов в России, поскольку, как правило, они принимают комбинацию опасных
и неопасных отходов и обычно представляют собой высокий уровень риска для окружающей среды и здоровья населения.
Кроме того, для соответствия российского законодательства указанной Рекомендации необходимо обеспечить имплементацию ее положений в требования к получению лицензий и контролю за их соблюдением.
Стоит заметить, что согласно позиции представителей субъектов предпринимательс
3. Проектом поправок однозначно не ограничивается круг потенциальных плательщиков сбора (плательщиками в подзаконных актах могут быть определены как производители потребительских товаров, так и производители упаковки).
Предлагаемая проектом поправок редакция абзаца первого части 2 статьи 242 Закона об отходах содержит полномочие Правительства Российской Федерации устанавливать перечень товаров (продукции), подлежащих утилизации (использованию) после утраты потребительских свойств, в том числе потребительской упаковки таких товаров (продукции), утилизация (использование) которых обеспечивается производителями, импортерами. В этом же абзаце проекта поправок указаны виды товаров (продукции), которые подлежат утилизации. Причем указанные виды товаров (продукции) представляют собой единичный экземпляр той или иной продукции. Так, например, в статье 242 пункт 2
из пластиков упомянут только полиэтилентерефт
в статье (полиэтилен высокого давления, никого давления, полипропилен, полистирол). С учетом изложенного формулировка указанного абзаца содержит риск неопределенного правоприменения.
При этом обращаем внимание разработчика на некорректность указанной формулировки в части частичного определения видов товаров, подлежащих утилизации (использованию), с установлением отсылочной нормы, возлагающей полномочия по установлению такого перечня и соответствующих нормативов утилизации (использования).
Согласно позиции представителей субъектов предпринимательс
в связи с указанной неопределенность
С учетом изложенного, в целях устранения правовой неопределенности
Дополнительно считаем возможным привести позицию АЕБ о том, что
в европейских странах регулирование обращения с различными видами отходов (например, упаковка, шины, электроника, аккумуляторы и батарейки) осуществляется отдельно с учетом специфики отрасли.
4. Проектом поправок предусматриваетс
Следует обратить внимание, что в случае установления заниженных нормативов утилизации, предлагаемое регулирование среди прочего не позволит обеспечить надлежащий уровень снижения образования отходов в источниках их образования, максимальное использование исходных сырья и материалов, существенного сокращения объема образования отходов и снижения класса их опасности, значительную долю утилизации и обезвреживания отходов. Вместе с тем, установление завышенных нормативов утилизации на практике способно привести к возложению избыточных обязанностей субъектов предпринимательс
5. Проектом поправок предполагается наделение субъектов Российской Федерации правом определять единую региональную управляющую компанию, которая будет единолично управлять отходами соответствующего субъекта Российской Федерации. Введение института управляющей компании приведет
к монополизации рынка отходов, что с большой вероятностью окажет соответствующее влияние на цену и, как следствие, на стоимость утилизации (использования) отходов. Предлагаемое регулирование создает предпосылки для ограничения доступа операторов по обращению с отходами к образующимся
у населения отходам, фактически его монополизации в рамках субъекта Российской Федерации, не снимая при этом имеющихся ограничений. Доступ к образующимся
у населения отходам, как основного источника отходов продукции, подлежащей утилизации (использованию), необходим для полноценной реализации основного способа исполнения производителем, импортером товаров (продукции) обязанности по утилизации (использованию) своих товаров (продукции) после утраты потребительских свойств.
6. Проектом поправок не предусмотрен механизм администрировани
В указанной ситуации содержится риск невозможности корректного исполнения норм предлагаемого проектом поправок регулирования.
7. Предлагаемой проектом поправок статьей 247 устанавливаются требования к организации и функционированию Государственного бюджетного фонда обращения с отходами потребления (далее – Фонд).
7.1. Предполагается, что Фонд будет осуществлять деятельность по субсидированию и финансированию деятельности, направленной на сбор, транспортировани
с отходами потребления, строительство производственно-
с отходами потребления и другие.
С учетом того, что экологический взнос представляет собой плату
за утилизацию (использование) конкретного норматива отходов, можно предположить, что собираемых средств от уплаты экологического взноса окажется недостаточно на финансирование всех предусмотренных проектом поправок целей, особенно с учетом того, что инфраструктура по утилизации (использованию) отходов в настоящее время не создана.
7.2. Согласно статье 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ
и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации
о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные
в статье 1 БК РФ.
В соответствии со статьей 11 БК РФ федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются
и утверждаются в форме федеральных законов. При этом создание государственных бюджетных фондов, как это предложено в проекте поправок, БК РФ
не предусмотрено. Дополнительно отмечаем, что статьей 144 БК РФ состав бюджетов государственных внебюджетных фондов определен исчерпывающим списком.
На основе вышеизложенного полагаем, что создание Фонда может потребовать внесения изменений в БК РФ, а также принятия отдельного федерального закона.
7.3. Абзацем третьим части 2 статьи 247 проекта поправок предусматриваетс
в счет оплаты населением тарифов на услуги по утилизации, обезвреживанию
и захоронению твердых бытовых отходов, оказываемые организациями коммунального комплекса. Следует отметить риск того, что весь объем выделенных субсидий на уровне субъектов Российской Федерации, не являющихся «донорами», может быть распределен на покрытие указанного дефицита средств, без возможности направления части указанных субсидий на создание необходимой для утилизации (использования) отходов инфраструктуры.
8. Статьей 6 проекта поправок предусмотрено внесение изменений
в статью 51 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в части установления обязанности юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей
о деятельности в области охраны окружающей среды по форме и в сроки, установленные уполномоченным органом государственной власти. С учетом того, что порядок определения норматива утилизации неясен, перечень товаров, подлежащих утилизации (использованию) после потери ими потребительских свойств, не определен, а также того, что норматив утилизации (использования) может быть недостижим по причине фактического отсутствия необходимого количества отходов, ежегодная подготовка и опубликование юридическими лицами
и индивидуальными предпринимателям
9. Статьей 7 проекта поправок предусмотрено внесение изменений в пункт 14 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении) в части дополнения вопросов местного значения муниципального района осуществлением расчета объема образования твердых коммунальных (бытовых) отходов. При этом данное положение следует согласно логике Закона о местном самоуправлении трактовать как полномочие муниципального района. Следовательно, для исполнения указанного полномочия необходимо предусмотреть механизм его реализации. При этом остается неясным вопрос о том, на основании каких данных (отчетов) администрация муниципального образования будет обязана подготавливать указанный расчет, в какой уполномоченный орган представлять.
Дополнительно отмечаем, что предлагаемые статьей 7 проекта поправок изменения относительно вопросов местного значения поселения, муниципального района и городского округа обязывают перечисленные субъекты принимать участие в организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами. В рамках предложенных формулировок обязанность администраций муниципальных образований в проведении указанных мероприятий упраздняется
и перекладывается на субъекты предпринимательс
10. Статьей 9 проекта поправок предлагается в Федеральном законе
от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» заменить слова «утилизация (захоронение) твердых бытовых отходов на слова «обработка, захоронение, обезвреживание твердых коммунальных (бытовых)». Указанное изменение связано с уточнением содержания понятия «утилизация (использование) отходов» проектом поправок. Статьей 14 проекта поправок предлагается внесение изменений в часть 4 статьи 154 Жилищного кодекса Российской Федерации в части включения в плату за коммунальные услуги плату за обработку, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных (бытовых) отходов. Однако следует заметить, что, указанная формулировка предусматривает расширение облагаемой платой базы, так как дополнительно потребителю необходимо будет оплачивать обработку
и обезвреживание отходов, что может повлиять на увеличение соответствующего тарифа. Таким образом, потребитель может оказаться в ситуации, при которой он будет оплачивать утилизацию (использование) отходов товаров (продукции) дважды: при покупке товара у производителя или его представителей и при уплате коммунальных платежей.
Также, установление предлагаемой нормы потребует внесения соответствующих изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 г. № 520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса».
11. В отношении понятийного аппарата предусмотренного проектом поправок необходимо отметить следующее. В настоящее время в законодательных актах используются одновременно такие правовые понятия, как, например, «отходы производства и потребления» (преамбула, статья 1 Закона об отходах, статья 14 Федерального закона 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды), Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»), «бытовые отходы» (статья 8 Закона об отходах, статья 7 Закон об охране окружающей среды), «промышленные отходы» (статья 8 Закона об отходах, статья 7 закона об охране окружающей среды), «отходы» (Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»), «отходы производства» (статья 40 Закона об охране окружающей среды, статья 28 Федерального закона
от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»), «радиоактивные отходы» (статья 5 Закона об охране окружающей среды, статья 65 Водного кодекса Российской Федерации) «опасные отходы» (статья 5 Закона об охране окружающей среды, статья 27 Земельного кодекса Российской Федерации), «отходы производства
и потребления, в том числе радиоактивные отходы» (статья 51 Закона об охране окружающей среды»), «отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств» (Закон Российской Федерации 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»), «твердые бытовые отходы» (Налоговый кодекс Российской Федерации) и другие. Очевидно, что корректировка понятийного аппарата затронула лишь часть законодательных актов, использующих названные понятия.
11.1. Проектом поправок вводится новое понятие «группы однородных отходов - отходы, классифицированн
Согласно сформулированным определениям указанных понятий представляется, что они являются синонимами. Полагаем, что наличие двух аналогичных другу другу понятий в Законе об отходах содержит риск неопределенности правового регулирования.
11.2. Проектом поправок определено понятие «оператор по обращению
с отходами потребления» как юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие деятельность по сбору, накоплению, обработке, утилизации (использованию), обезвреживанию, транспортировани
Считаем необходимым обратить внимание разработчика на то, что поскольку накопление отходов неразрывно связано с образованием отходов, то под определение понятия «оператор по обращению с отходами потребления» фактически подпадают все хозяйствующие субъекты, в процессе деятельности которых образуются какие-либо отходы потребления (например, отходы бумаги).
Представляется целесообразным к операторам по обращению с отходами потребления отнести только тех лиц, чья деятельность связана со сбором, обработкой, утилизацией (использованием)
11.3. Определение термина «утилизация (использование) отходов» изложено некорректно, не учитывает использование отходов в целях производства энергии
и противоречит определению термина «утилизация отходов», принятому в странах ОЭСР и ЕС и предусматривающе
в целях производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг
и (или) для получения энергии, замены других материалов.
11.4. Определение термина «твердые коммунальные (бытовые) отходы» изложено некорректно и не учитывает отходы, образующиеся при уборке и ремонте жилых помещений, содержании придомовых территорий и мест общего пользования. Это влечет за собой терминологическу
и невозможности субъектами предпринимательс
и полномочия.
11.5. Дополнительно обращаем внимание разработчика на необходимость доработки понятийного аппарата проекта поправок в отношении базовых международных понятий таких, как «рециклинг», «вторичные ресурсы», «переработка отходов в качестве вторичных материальных и/или энергетических ресурсов» и др., (имеются терминологически
12. Разработчиком проекта поправок предусматриваетс
Учитывая высокую социальную значимость проекта акта, введение новых требований и норм, требующих разработки дополнительных нормативных правовых актов, в отсутствие которых исполнение норм принятого проекта поправок невозможно, а также широкий круг участников правоотношений, считаем необходимым установить более длительный переходный период. Кроме того, полагаем целесообразным предусмотреть различные переходные периоды для отдельных положений проекта акта.
По мнению представителей субъектов предпринимательс
На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта
с учетом информации, представленной разработчиком, а также субъектами предпринимательс
и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательс
и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических
и юридических лиц в сфере предпринимательс
О.В. Фомичев