«СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОЕ ЭКСПЕРТНОЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЕ
ПО ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ»
Анализ проблем и оценка состояния сферы управления отходами производства и потребления в Российской Федерации
1. Основание для проведения мероприятия:
Пункт 2.2.11.5 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2013 год.
2. Предмет мероприятия:
- нормативно-правовое регулирование в сфере управления отходами производства и потребления в Российской Федерации;
- исполнение Росприроднадзором функций администратора доходов федерального бюджета в части платы за негативное воздействие на окружающую среду.
3. Цели мероприятия:
Цель 1. Оценка нормативного правового обеспечения сферы управления отходами производства и потребления в Российской Федерации.
Цель 2. Оценка состояния окружающей среды в местах размещения предприятий и полигонов, осуществляющих деятельность по обращению с отходами производства и потребления.
Цель 3. Оценка эффективности осуществления Росприроднадзором контрольно-надзорных функций и полномочий в области охраны окружающей среды в части разрешительной деятельности, нормирования и лицензирования в области обращения с отходами производства и потребления.
4. Объекты мероприятия:
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (г. Москва) (по запросу).
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (г. Москва) (по запросу).
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (г. Москва) (по запросу).
5. Исследуемый период: 2012 – 2013 годы.
6. Сроки проведения мероприятия: март - декабрь 2013 года.
7. Результаты мероприятия:
Проблема формирования безопасной и эффективной системы обращения с отходами производства и потребления является одним из важнейших аспектов национальной безопасности государства и одной из наиболее сложных экологических проблем в Российской Федерации.
По различным данным в России на полигонах, свалках, в отвалах и хранилищах накопилось свыше 90 млрд. тонн отходов.
Объемы образования отходов по общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (далее – ОКВЭД) представлены на диаграмме.
По данным Росприроднадзора в Российской Федерации в
2010 – 2012 годах общий объем образованных отходов составил свыше 13 млрд. тонн, из них в 2010 году – 3,7 млрд. тонн, в 2011 году – 4,3 млрд. тонн и в 2012 году – 5,0 млрд. тонн.
Данные об объеме образования отходов в Российской Федерации за
2010-20122012[1] годы ОКВЭД и объемам образования отходов I – V класса опасности в 2010 – 2012 годах представлены на диаграммах.
[1] Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления в 2013 году будут представлены в территориальные органы Росприроднадзора до 1 февраля 2014 года (приказ Росстата от 28 января 2011 г. № 17 «Об утверждении статистического инструментария для организации Росприроднадзором федерального статистического наблюдения за отходами производства и потребления» (форма 2-ТП (отходы)
Объем образования отходов I – V класса опасности в 2010 – 2012 годах.
Ежегодно образуется порядка 30 - 60 млн. тонн только твердых бытовых отходов (далее – ТБО), образованных в результате жизнедеятельности человека. С учетом отходов, образованных от предприятий малого и среднего бизнеса, нежилого фонда, крупных производств и других отходов, реальный объем всех отходов – гораздо выше.
Основная масса ТБО без сортировки и извлечения полезных компонентов размещается на полигонах ТБО, санкционированных и несанкционированных свалках[1], которых по данным Росприроднадзора насчитывается: 1 092 полигона, около 15 тысяч санкционированных свалок, около 17 тысяч несанкционированных свалок и около 13 тысяч несанкционированных мест размещения отходов.
[1] Санкционированная свалка – разрешенные органами исполнительной власти на местах территории для размещения промышленных и бытовых отходов, но не обустроенные в соответствии с СНиП 2.01.28-85 и эксплуатируемые с отклонениями от требований санитарно-эпидемиологического надзора.
Несанкционированные свалки – это территория, не предназначенная для размещения отходов.
Вследствие разного подхода к классификации мест размещения отходов уполномоченные федеральные и региональные органы исполнительной власти не располагают достоверной информацией об объемах образования, использования и обезвреживания ТБО и объектах их размещения. Имеющиеся сведения носят противоречивый характер.
Так, по данным Росприроднадзора, в Российской Федерации действуют свыше 1 тысячи полигонов для захоронения ТБО, по данным Роспотребнадзора таких объектов - 4 617, а по данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации – 3 919.
Площадь свалок и полигонов для захоронения отходов уже достигла 107 тыс. га, при этом она ежегодно увеличивается на 2,5 – 4 процента, а площадь нарушенных земель уже превысила 1 млн. га. Выявленные свалки расположены в зоне населенных пунктов (58 %), в водоохранных зонах (16 %), на землях сельскохозяйственного назначения (15 %) и землях лесного фонда – (8 %). Нехватка полигонов наблюдается в 45 % субъектах Российской Федерации, однако по факту это значение еще выше.
В настоящее время абсолютными лидерами по количеству несанкционированных свалок являются Центральный и Северо-Западный федеральные округа, в которых нормы накопления ТБО на душу населения одни из самых низких в стране: 285 кг/чел. год и 235 кг/чел. год соответственно, тогда как средняя норма по России – 310 кг/чел. год.
Практика размещения отходов на полигонах применяется и в других странах. Например, в Великобритании на полигоны вывозится 90 % отходов, в США – более 60 %, в СНГ – 97 процентов. Вместе с тем в зарубежных странах проблема утилизации отходов решается на государственном уровне. Во многих странах размещение отходов на полигонах допустимо только в случаях если, ни одна из известных технологий не позволяет их переработать. Например, в Нидерландах такая норма действует с 1997 года.
В странах ЕС применяют принцип предотвращения или минимизации образования отходов за счет внедрения малоотходных технологий. А это – прямая экономия средств на проведение мероприятий по обращению с отходами. Одним из методов решения проблемы с переработкой отходов ТБО является организация эффективной системы раздельного сбора и переработки ТБО, как это сделано в странах ЕС, где перерабатывается до 50% отходов ТБО.
Совершенно иная ситуация наблюдается в ведущих европейских странах. Например, в Швеции доля размещенных отходов, составляет менее 3%, в то время как остальная часть подвергается переработке в соответствии с самыми высокими экологическими стандартами и нормами.
Структура обращения с отходами в России и зарубежных странах.
Во многом столь разительные различия между странами объясняются, с одной стороны, отсутствием национальной инфраструктуры и технологической отсталостью российских предприятий по утилизации отходов, с другой стороны, сильным отставанием России от ведущих стран в части законодательного регулирования процесса обращения с отходами и вторичными ресурсами.
На сегодняшний день в России отсутствует единая концепция организации раздельного сбора и переработки отходов, отсутствует нормативная база и программа экологического воспитания населения.
Анализ состояния вторичного использования отходов в СССР показал, что в советское время на каждом предприятии была организована структура, отвечающая за сбор вторичных ресурсов.
В процессе реформирования экономики, начиная с 1991 года, все созданные в 1970-1980 годах инструменты государственной политики в области управления вторичными материальными ресурсами были упразднены.
Уровень сбора вторичного сырья в СССР представлен на диаграмме.
В настоящее время из всего объема образующихся отходов ТБО лишь
до 10 % вовлечены в переработку. Столь низкий процент вовлечения ТБО в переработку связан как с отсутствием необходимой инфраструктуры, так и малым количеством предприятий-переработчиков. Их по данным Росприроднадзора насчитывается 336 единиц, из них комплексов по переработке ТБО – 243, комплексов по сортировке отходов - 53 и мусоросжигающих заводов - порядка 40.
Уровень сбора вторичных ресурсов в России представлен на диаграмме.
В связи с тем, что тарифы на утилизацию практически в 10 раз превышает тариф на захоронение, большинство предприятий занимаются не утилизацией, а захоронением ТБО. Так, в среднем по Московскому региону тариф на захоронение составляет – 300-400 рублей за тонну, а за утилизацию 2 – 3 тыс. рублей за тонну.
Эксплуатация свалок осуществляется с минимальным уровнем затрат – в основном они не являются инженерными сооружениями и не удовлетворяют экологическим требованиям и санитарным нормам.
Из-за недостатка средств в местных бюджетах строительство новых полигонов, их техническое оснащение, рекультивация отработанных полигонов практически не производится. В результате, в отдельных субъектах Российской Федерации фактическое заполнение полигонов достигло проектной мощности, а в ряде случаев она многократно превышена, что создает угрозу экологической безопасности и здоровью населения.
В ходе проведенного контрольных мероприятий установлено, что даже полигоны ТБО, имеющие все разрешительные документы, осуществляют свою деятельность с нарушением природоохранного законодательства.
Так, в Ленинградской области в 30 км от г. Санкт-Петербурга с 1967 года действует полигон «Красный Бор», осуществляющий прием, обезвреживание, транспортировку и размещение опасных отходов I – IV класса опасности от сотен предприятий г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Полигон является потенциально опасным объектом, представляющим ежегодно в период весенних и осенних паводков угрозу возникновения чрезвычайных ситуаций для г. Санкт-Петербурга, так как существует вероятность переполнения открытых карт с жидкими отходами и выброс их через реку Ижора в реку Неву, входящих в Балтийскую водную систему.
Вследствие отсутствия на полигоне «Красный Бор» резервных площадей правительством Санкт-Петербурга в 1993 году было принято решение о строительстве на территории действующего полигона первой очереди экспериментального предприятия по переработке и захоронению промышленных токсичных отходов г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
В 1995 году началось строительство экспериментального предприятия на основании разработанного технико-экономического обоснования. При этом предполагалось завершить строительство еще в 1999 году. Однако строительство такого необходимого для Северо-Западного региона предприятия необоснованно затянулось, превратилось в долгострой и до настоящего времени не введено в эксплуатацию.
Комиссия по охране морской среды Балтийского моря (ХЕЛКОМ)[1], членом которой является Российская Федерация, присвоила полигону «Красный Бор» статус «горячая точка № 23».
[1] Комиссия по защите морской среды Балтийского моря (ХЕЛКОМ) - постоянно действующий международный орган со штаб-квартирой в Хельсинки, является руководящим органом Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря и была подписана в 1974 году в Хельсинки 7 прибрежными странами Балтийского моря. Российская Федерация стала участницей участником ХЕЛКОМ в 1980 г. В настоящее время в ХЕЛКОМ входят: Германия, Дания, Европейское сообщество, Латвия, Литва, Польша, Россия, Финляндия, Швеция и Эстония. План действий ХЕЛКОМ по Балтийскому морю предполагает завершение Комплексной программы природоохранных мер в регионе Балтийского моря. Эта Программа содержит перечень «горячих точек», являющихся крупными источниками сбросов, выбросов и утечек загрязняющих веществ, которые представляют угрозу для окружающей среды района Балтийского моря. Такие «горячие точки» имеются и в Российской Федерации (3 точки). К ним, в частности, относятся полигон опасных отходов «Красный Бор» (г.Санкт-Петербург), полигон опасных отходов в Калининградской области и нефтеналивная база в морском порту г. Калининграда.
В ходе проведенного Счетной палатой Российской Федерации контрольногомероприятия на полигоне «Красный Бор» в 2010 году[1] было установлено, что полигон осуществляет свою деятельность с многочисленными нарушениями законодательства, в том числе:
- эксплуатация гидротехнических сооружений осуществляется при отсутствии разрешения на эксплуатацию, декларации безопасности (статья 10 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»);
- несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с опасными отходами (статья 11 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»).
[1] Проверка использования средств федерального бюджета, выделенных в 2008 – 2009 годах и первом полугодии
2010 года на финансирование работ по строительству I очереди экспериментального предприятия по захоронению промышленных токсичных отходов Санкт-Петербурга и Ленинградской области, расположенного в пос. Красный Бор Ленинградской области».
При этом на строительство этого объекта из средств федерального бюджета было выделено 440,4 млн. рублей.
Напряженная ситуация в сфере обращения с отходами сложилась в Московском регионе, где ежегодно размещается порядка 20 % всех образующихся в стране бытовых отходов. Фактически в Подмосковье насчитывается свыше 100 полигонов ТБО (включая закрытые и рекультивируемые), из которых действуют 39 лицензионных полигонов общей площадью свыше 700 га, при этом только 16 полигонов соответствуют всем требованиям природоохранного законодательства.
В ходе контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой Российской Федерации[2] в целях подготовки к проведению
XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи были проанализированы проблемы размещения отходов производства и потребления на территории г. Сочи, соблюдения заявленного Российской Федерацией принципа «ноль отходов».
[2] Оценка эффективности использования государственных ресурсов в целях подготовки к проведению
XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи и развития г. Сочи как горноклиматического курорта»
В г. Сочи с 1982 года функционировала свалка твердых бытовых отходов (далее – ТБО) в Лазаревском районе (п. Лоо). При этом подтверждающие документы по отводу земли площадью 4,85 га под свалку появились только через 15 лет – в 1997 году. Проект границ земельного участка от 2004 года не отражал фактические изменения естественных границ свалки, реальная площадь которой по оценке Росприроднадзора составляла около
6 га. Свалка находилась в неподходящем с экологической точки зрения месте в непосредственной близости от речных водотоков, впадающих в Черное море. Склон, на котором расположен полигон ТБО, подвержен оползневым процессам, которые в настоящее время значительно деформировали русло р. Битха. При этом на эту свалку свозились все отходы г. Сочи. Правительственной комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций сложившаяся ситуация на полигоне в феврале 2011 года классифицирована как чрезвычайная.
В связи с окончанием действия лимитов на размещение отходов, свалка в пос. Лоо должна была быть закрыта еще в 2006 году. Однако, в отсутствии разрешительных документов в нарушение действующих норм и правил, свалка продолжала несанкционированно функционировать, создавая угрозу и риск возникновения неблагоприятных экологических последствий.
По результатам проверок Счетной палаты Российской Федерации схема обращения отходов города Сочи была скорректирована и свалка в п. Лоо с июля 2012 года закрыта. В настоящее время проводятся работы по ее рекультивации. Основой концепции указанной схемы стал вывоз ТБО на создаваемый межмуниципальный полигон на территории Белореченского района Краснодарского края.
На реализацию схемы вывоза ТБО с территории г. Сочи были выделены бюджетные инвестиции в размере 2 млрд. рублей (федеральный бюджет 90% и бюджет Краснодарского края 10 %).
8. По результатам экспертно-аналитического мероприятия установлено следующее.
8.1. Цель 1. Оценка нормативного правового обеспечения сферы управления отходами производства и потребления в Российской Федерации.
Актуальность решения проблемы в сфере обращения с опасными отходами и необходимостью ее решения прямо соотносится с решением следующих приоритетных задач социально-экономического развития Российской Федерации:
-эффективным противодействием угрозам ухудшения экологической ситуации, связанной с увеличением объемов образования отходов;
- преодолением технологического отставания России от ведущих стран мира в сфере обращения с опасными отходами и недостаточной инновационной активности российского малого и среднего бизнеса в данной сфере;
- формированием индустрии малоотходных и безотходных технологий в сфере обращения с опасными отходами;
- формированием инновационной деятельности по внедрению энерго
и ресурсосберегающих технологий в сфере обращения с опасными отходами;
- улучшением экологической ситуации в субъектах Российской Федерации;
- созданием новых рабочих мест на муниципальных и региональных уровнях.
Статьями 5–7 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ
«Об охране окружающей среды» определены полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в том числе и в сфере обращения с отходами производства и потребления.
В соответствии с требованиями статьи 6 от 24 июня 1998 г.
№ 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» осуществление государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, относится к полномочиям субъектов Российской Федерации.
Наибольшими полномочиями в сфере обращения с отходами наделены Минприроды России и Росприроднадзор, которые соответственно осуществляют функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обращения с отходами производства и потребления, и контролю и надзору в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных).
В соответствии с подпунктом 18 статьи 14, подпунктом 14 статьи 15 и подпунктом 24 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городских, сельских поселений относятся организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; к вопросам местного значения муниципального района относятся организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; к вопросам местного значения городского округа относятся организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
При этом, институциональные основы политики управления отходами отсутствуют: структура органов, занимающихся вопросами управления отходами, включая федеральное и региональное планирование, вот уже 10 лет находится в процессе постоянного реформирования.
В настоящее время ни в одном законодательном акте не определено, что понимается под термином «организация» какого-либо процесса, связанного с обращением с отходами (их сбором, утилизацией, вывозом и переработкой). Полномочия по организации захоронения бытовых отходов на полигонах не закреплены ни за одним уровнем исполнительной власти.
Полномочия по проектированию и строительству объектов размещения отходов, а также объектов использования и обезвреживания отходов, ранее относившиеся к полномочиям субъектов Российской Федерации, в настоящее время не нашли отражения в нормативных правовых документах.
Передача Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ
«О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочий по организации обращения с твердыми бытовыми отходами
от субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления усугубила и до того сложную ситуацию, поскольку последние испытывают недостаток финансовых средств для реализации возложенных полномочий, располагают ограниченными возможностями по привлечению инвестиций для создания и развития инфраструктуры по удалению ТБО, не могут принимать решения межмуниципального характера.
Вместе с тем решение вопросов по размещению и переработке отходов, как правило, носит межмуниципальный характер, что приводит к проблемам размещения отходов, например от крупных городов, которые в соответствии с действующим законодательством, устанавливают запрет на организацию объектов размещения отходов на территории городских поселений, обязаны вывозить отходы на территории, не отнесенные к их юрисдикции. Однако власти, на территории которых указанные объекты размещаются, могут отказать в приеме отходов, образованных вне пределов их муниципального образования. Данная ситуация особенно актуальна, например, для Московской, Ленинградской, Нижегородской и Свердловской областей.
При этом не решена задача по использованию средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, полученных за счет платежей за загрязнение окружающей среды и штрафов, на цели связанные с выполнением мероприятий по охране окружающей среды.
У органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отсутствуют финансовые возможности для реализации полномочий по утилизации отходов. При этом поступающие в областной бюджет средства в виде 40% платы за размещение отходов,
40 % штрафов за нарушение природоохранного законодательства и 100 % ущерба, причиненного почвам, администрациями субъектов Российской Федерации не используются на мероприятия по удалению отходов.
Невыполнение муниципальными властями законодательно закрепленных полномочий по организации утилизации отходов, приводит к образованию несанкционированных свалок.
Для решения задачи создания эффективной системы управления в области ТБО представляется целесообразным наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации рядом полномочий по обращению с ТБО, включая организацию деятельности по сбору, обработке, утилизации обезвреживанию, захоронению ТБО; установление тарифов на обработку, обезвреживание и захоронение ТБО; установление норм накопления ТБО; установление запрета на размещение отходов, не прошедших обработку.
Решение вопроса управления отходами производства и потребления возможно с учетом централизованного финансирования из федерального бюджета. Вместе с тем в 2010 – 2013 годах расходы федерального бюджета на сбор, удаление отходов и очистку сточных вод составили 2 374,3 млн. рублей, или 3 % от общего объема расходов на охрану окружающей среды (78 529,4 млн. рублей), а за 9 месяцев 2013 года составили - 1 611,1 млн. рублей, или 6,6 % от объема расходов на охрану окружающей среды
(24 454,4 млн. рублей).
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается более
70 «экологических» федеральных законов и 4 000 подзаконных актов. Нормы законодательства Российской Федерации применяются ко всем природопользователям. При этом количество административных согласованию и выдаче разрешений природопользователям не зависит от осуществляемого ими вредного воздействия на окружающую среду.
Действующее законодательство не в полной мере обязывает природопользователей снижать негативное воздействие на окружающую среду, а формы экономического стимулирования рационального природопользования в Российской Федерации в настоящее время отсутствуют.
Законодательная база в области охраны окружающей среды не только не отвечает современному уровню развития экономики, но и нередко тормозит это развитие, так как ориентирована на решение узконаправленных задач охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. При этом экономические рыночные регуляторы в ней практически отсутствуют либо носят декларативный характер.
В настоящее время законодательно установлены: плата за негативное воздействие на окружающую среду; административные штрафы за нарушение требований природоохранного законодательства; возмещение вреда окружающей среде, причиненного вследствие нарушений требований природоохранного законодательства.
Действующие экономические механизмы имеют фискальный характер и не стимулируют природопользователей к модернизации производства, а также к экологизации товаров и услуг. Механизмы стимулирования организаций к применению новых технологий не созданы. Промышленный потенциал отходов в качестве вторичных ресурсов, в т.ч. и энергетических (биогаз) не учитывается. Не создана современная мусороперерабатывающая отрасль. По уровню сбора и переработки отходов Россия значительно отстает от других стран.
Не используются механизмы экологического страхования, которое, при правильной организации, может послужить основой для проведения компенсационных и предупредительных мероприятий.
Вместе с тем законодательно установленные экономические стимулы позволят предупреждать загрязнение окружающей среды природопользователями, а не закладывать в себестоимость продукции мизерную плату за загрязнение.
С принятием поправок в законопроект об отходах № 584399-5
«О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», предложенных Минприроды России, предполагается создание материальной базы для новой отрасли - отрасли по переработке отходов.
В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г.
№ 1662-р, предписано в 2,5 раза сократить негативное воздействие на окружающую среду, снизить число «экологически опасных точек» и сократить численность населения, проживающего в неблагополучных условиях окружающей среды. Указанной Концепцией было провозглашено, что одним из основных элементов направления «экология производства» должно стать в числе прочего создание развитой индустрии утилизации отходов, расширение использования возобновляемых источников энергии.
В целях преодоления негативной ситуации в области обращения с отходами, которая неблагоприятно сказывается как на экологической ситуации, так и на здоровье граждан Президентом Российской Федерации в 2010 году даны поручения Правительству Российской Федерации:
- проработать вопрос и представить доклад о целесообразности аккумулирования дополнительных финансовых ресурсов за счет введения специального сбора на экологически неблагоприятную продукцию и направления их на поддержку разработки и внедрения экологически чистых технологий, включая формирование инфраструктуры сбора и переработки отходов;
- подготовить предложения по созданию современной перерабатывающей отрасли в сфере обращения с твердыми бытовыми и промышленными отходами, предусмотрев при этом законодательное закрепление ответственности производителя (импортера) за утилизацию произведенной (ввезенной) продукции после утраты ею потребительских свойств, стимулирование создания объектов инфраструктуры утилизации отходов и оплаты услуг по утилизации.
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от
10 августа 2012 г. № Пр-2138 Минприроды России разработало и приказом от 14 августа 2013 г. № 298 утвердило Комплексную стратегию обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации, которой определяются принципы, приоритеты, основные задачи и направления долгосрочных действий государства и общества, направленные на достижение главной цели – предотвращение вредного воздействия твердых коммунальных (бытовых) отходов (далее – ТКО) на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечение компонентов, содержащихся в отходах, в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья или для получения энергии. Комплексная стратегия предусматривает, в том числе, создание эффективной системы управления в области обращения с ТКО.
Для достижения данной цели Минприроды России предложены следующие направления действий:
а) наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации рядом полномочий по обращению с ТКО;
б) формирование на региональном и местном уровне замкнутых циклов обращения с ТКО;
в) принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации региональных программ обращения с ТКО и другими отходами потребления;
г) принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации территориальных схем обращения с ТКО и другими отходами потребления;
д) включение в документы территориального планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований объектов инфраструктуры, предоставляющих населению услуги по удалению ТКО и обеспечивающих их преимущественную утилизацию (использование);
е) установление в программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации региональных индикаторов и показателей, характеризующих деятельность по обращению с ТКО.
В целях реализации части 3 поручения Президента Российской Федерации от 10 августа 2012 г. № Пр-2138 и пункта 3 поручения Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № ДМ-П9-4996 Минприроды России, в части обеспечения необходимого учета на всех этапах обращения с ТБО, а также объектов их размещения, завершения формирования государственного кадастра отходов, издало распоряжение от 23 апреля 2013 г. № 4-р «О предоставлении систематизированных сведений по обращению с твердыми коммунальными отходами».
В декабре 2012 года Правительство Российской Федерации в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 14 ноября 2012 г. № Пр-3065 внесло в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации для рассмотрения во втором чтении поправки к законопроекту № 584399-5, устанавливающие обязанность производителя (импортера) самостоятельно перерабатывать произведенную в России или импортированную продукцию (товары), включая ее упаковку, во вторичное сырье либо уплачивать утилизационный сбор, а также предусматривающие перераспределение полномочий по организации деятельности в сфере обращения с ТБО и по определению порядка такой деятельности, в том числе полномочий по установлению норм накопления ТБО и тарифов на их утилизацию, от органов местного самоуправления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, законопроектом № 584399-5 в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами предусматривается возможность производителя (импортера) реализовать свою обязанность по утилизации отходов путем:
- уплаты сбора в специальный фонд;
- создания оператора (операторов) по обращению с отходами или заключению с ним (ними) соответствующих договоров;
- объединение с иными производителями (импортерами) товаров (продукции), принявшими на себя обязательство по самостоятельному обеспечению их утилизации (использования);
- эксплуатацию собственных объектов инженерной инфраструктуры по сбору и использованию отходов (с обязательной организацией пунктов приема отходов).
Всего в развитие законопроекта № 584399-5 планируется принять несколько постановлений Правительства Российской Федерации, в которых будут установлены:
- перечень продукции, подпавшей под законодательное регулирование;
- нормативы утилизации (использования);
- размеры сбора в специализированный фонд;
- порядок предоставления отчетности по исполненным производителем и импортером обязательствам.
В целях исполнения поручения Правительства Российской Федерации от 26 октября 2013 г. № ДМ-П13-7687 Минприроды России совместно с федеральными органами исполнительной власти и предпринимательским сообществом доработало проект поправок к законопроекту № 584399-5, предусматривающий переходный период по созданию системы управления отходами: вступление федерального закона в силу – с 1 января 2016 года, вступление в силу положений по введению нормативов утилизации и экологическому взносу - с 1 января 2016 года и вступление в силу запрета на захоронение отдельных видов отходов потребления – с 1 января 2017 года.
Кроме того, Минприроды России подготовлены и направлены в Минфин России предложения, предусматривающие изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части отнесения расходов по уплате экологического взноса на себестоимость продукции.
До настоящего времени остаются не решенными следующие важные вопросы: отмена лицензирования и постепенный переход к институту саморегулирования в области обращения с отходами потребления; механизм аккумулирования средств, поступающих в счет уплаты экологического взноса и порядок их расходования и определение федерального органа исполнительной власти, администрирующего экологический взнос.
Минприроды России совместно с федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 21 сентября 2012 г. № 2516 в части принятия необходимых мер по повышению эффективности системы обращения с промышленными отходами, направило в декабре 2012 года в Правительство Российской Федерации предложения по совершенствованию системы нормативов платы за размещение опасных промышленных отходов и на экономическое стимулирование хозяйствующих субъектов за создание и внедрение малоотходных и ресурсосберегающих технологий и оборудования, а также повторное вовлечение промышленных отходов в хозяйственный оборот:
- внесение дополнительных стимулирующих коэффициентов, направленных на вовлечение промышленных отходов в хозяйственный оборот и которые будут учитываться при исчислении платы за размещение отходов;
- проект постановления Правительства Российской Федерации, предусматривающего утверждение уменьшения платы за негативное воздействие на окружающую среду организаций, осуществляющих внедрение малоотходных и ресурсосберегающих технологий и оборудования, а также повторное вовлечение промышленных отходов в хозяйственный оборот.
Согласно поручению Президента Российской Федерации от 26 апреля 2013 г. № Пр-929 Правительству Российской Федерации в срок до 1 мая 2014 года необходимо обеспечить доработку и принятие федерального закона «О внесении изменений в федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами» (законопроект № 584399-5), предусмотрев в том числе, этапность введения утилизационного сбора, перечень товаров, в отношении которых будет применяться указанный сбор, нормативы утилизации, совершенствование действующей системы лицензирования в области обращения с отходами, а также создание государственного фонда, аккумулирующего утилизационные сборы, и порядок расходования средств указанного фонда.
В целях исполнения поручений Президента Российской Федерации и заместителя Председателя Правительства Российской Федерации приказом Минприроды России от 3 сентября 2013 г. № 320 «О рабочей группе по совершенствованию нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий» создана соответствующая рабочая группа.
Во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от
23 мая 2013 г. № ДМ-П9-3439 и распоряжения Минприроды России от
16 октября 2013 г. № 23-р «О создании Рабочей группы при Минприроды России по подготовке проекта плана по разработке национальных стандартов и свода правил, устанавливающих порядок производства, применения и контроля строительных материалов и изделий, произведенных с применением отходов и загрязненных грунтов» рабочей группой разработаны соответствующие проекты плана по разработке национальных стандартов и сводов правил.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря
2012 г. № 2552-р утверждена Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды на 2012 − 2020 годы», ответственным исполнителем которой является Минприроды России.
Целью Государственной программы «Охрана окружающей среды на
2012 – 2020 годы» является повышение уровня экологической безопасности и сохранения природных систем.
Ресурсным обеспечением реализации мероприятий указанной госпрограммы в сфере обращения отходов предусмотрено выделение бюджетных средств в объеме 3,2 млрд. рублей. Указанные средства запланировано направить на реализацию проектов ликвидации отходов, захоронение промышленных отходов на полигоне промышленных отходов в
г. Томске и на строительство завода по уничтожению токсичных отходов в
г. Санкт-Петербурге. Однако для решения проблем в области обращения с отходами этих средств не достаточно.
К установленным государственной программой значениям показателей (индикаторов) в сфере обращения с отходами относятся индикаторы:
№№ 4, 8, 21–23, 83[1].
[1] № 4 – Объем образованных отходов всех классов опасности на единицу внутреннего валового продукта.
№ 8 – Доля использованных и обезвреженных отходов производства и потребления от общего количества образующихся отходов I - IV класса опасности
№ 21 – Доля твердых отходов, вывезенных на промышленные предприятия для переработки, в общем объеме вывезенных твердых бытовых отходов
№ 22 – Объем образованных отходов I - IV класса опасности
№ 23 - Объем образованных отходов I - IV класса опасности,которые не были обезврежены и использованы
№ 83 - Сокращение объемов не переработанных и не размещенных на полигонах отходов.
Анализ значения указанных показателей (индикаторов) госпрограммы показал, что установленные значения показателей по обращению с отходами на территории Российской Федерации необходимо рассчитывать на основании статистической отчетности по форме № 2-ТП (отходы) в сравнении с
2007 годом. При этом в Росприроднадзоре отсутствуют необходимые данные по форме № 2-ТП (отходы) за 2007 год, а также формулы и источники информации для расчета указанных показателей.
Одним из показателей (индикаторов) госпрограммы, характеризующим снижение негативного воздействия на окружающую среду, является показатель № 8 «Доля использованных и обезвреженных отходов производства и потребления от общего количества образующихся отходов I - IV класса опасности», который составляет в 2010 году - 73,2%, в 2011 году - 73,9%, в 2012 году - 79,9 % и в 2013 году - 79,9 процентов. При этом по данным Росприроднадзора в соответствии с данными формы № 2-ТП (отходы) этот показатель в 2010 – 2012 годах был значительно ниже программного и составлял в 2010 году – 46,5 %, в 2011 году – 46,3 % и в 2012 году – 46,5 процентов.
Низкое значение этого показателя установлено в ходе проведенных в 2011 – 2013[1] годах Счетной палатой Российской Федерации контрольных мероприятий в Южном, Центральном и Сибирском федеральных округах. Так, в Краснодарском крае и Республике Адыгея этот показатель составлял в 2010 году – 14,7 % и в 2011 году – 12,5 %; в Иркутской области в2011 году – 34,7 % и в 2012 году – 41,9 % и в Тульской области в 2010 году – 45,8 % и в 2011 году – 52,3 процентов.
[1] Проверка использования средств федерального бюджета, направленных в 2009-2010 годах и первом полугодии 2011 года территориальным управлениям Росприроднадзора и Ростехнадзора по Центральному федеральному округу и Уральскому федеральному округу на выполнение надзорных функций и полномочий в сфере разрешительной деятельности, нормирования, лицензирования в области обращения с отходами производства и потребления».
Президентом Российской Федерации от 29 марта 2011 г. № Пр-781, поручено руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечить подготовку региональных программ в области обращения с отходами производства и потребления и долгосрочных целевых инвестиционным программам обращения с ТБО и промышленными отходами с привлечением средств частных инвесторов.
По состоянию на 2012 год в 88 % регионов разработаны региональные программы в области обращения с отходами. При этом практически в 70 % субъектов Российской Федерации генеральные схемы очистки территории не разработаны. Региональный кадастр отходов сформирован только у половины из них. Инвестиционные программы обращения с ТБО и промышленными отходами с целью создания отходоперерабатывающей индустрии с участием государственно-частного партнерства разрабатываются и реализуются в 26 % регионов.
8.2. Цель 2. Оценка состояния окружающей среды в местах размещения предприятий и полигонов, осуществляющих деятельность по обращению с отходами производства и потребления.
В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» размещение и эксплуатация сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должныпредусматриваться мероприятия по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.
В соответствии с требованиями статьи 11 Федерального закона от
24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» индивидуальные предприниматели и юридические лица, эксплуатирующие объекты размещения отходов обязаны соблюдать требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели, эксплуатирующие объекты размещения отходов в соответствии с Правилами инвентаризации объектов размещения отходов, утвержденных приказом Минприроды России от 25 февраля 2010 г. № 49, не реже одного раза в пять лет, осуществляют сбор, составление и оформление информации о находящихся в их эксплуатации объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов с составлением характеристики объекта размещения отходов, включая проведение на объектах мониторинга окружающей среды.
Кроме того, в соответствии с требованиями пункта 1 статьи 26 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий и требований природоохранного законодательства, организуют и осуществляют производственный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами.
До 21 августа 2013 года в соответствии с пунктом 2 Положения об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2003 г.
№ 177, организацию и осуществление экологического мониторинга обеспечивали в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти – Минприроды России, Росгидромет, Федеральная служба земельного кадастра России, Минсельхоз России, Росрыболовство и другие органы исполнительной власти.
В процессе государственного экологического мониторинга проводились наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов
Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 августа
2013 г. № 681 утверждено Положение о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) (далее – Положение).
Положение устанавливает, в том числе порядок осуществления государственного экологического мониторинга, порядок создания и эксплуатации государственного фонда данных государственного экологического мониторинга (далее - государственный фонд), перечень видов информации, включаемой в государственный фонд, порядок и условия предоставления включаемой в него информации, а также порядок обмена такой информацией.
В соответствии с пунктом 2 Положения государственный экологический мониторинг осуществляется Минприроды России, Минсельхозом России, Росгидрометом, Росреестром, Рослесхозом, Роснедрами, Росводоресурсами, Росрыболовством и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации, путем создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы мониторинга, а также создания и эксплуатации Минприроды России государственного фонда.
Согласно пункту 6 Положения государственный фонд включает в себя, в том числе результаты производственного контроля в области охраны окружающей среды и государственного экологического надзора, а также данные государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
Пунктом 7 Положения в целях формирования государственного фонда установлена обязанность предоставления в Минприроды России федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, следующих данных:
- Росгидрометом - информации, полученной при осуществлении государственного мониторинга в части состояния и загрязнения окружающей среды и атмосферного воздуха,
- Росреестром – информации в части государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения);
- Минсельхозом – информации в части государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения;
- Росприроднадзором – информации о результатах федерального государственного экологического надзора и производственного контроля в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих федеральному государственному надзору, а также о результатах государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду;
- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - информации о результатах регионального государственного экологического надзора и производственного контроля в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору.
В соответствии с пунктом 8 Положения в государственный фонд включаются виды информации государственного мониторинга земель:
- результаты сбора информации о состоянии земель, наблюденийза использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;
- результаты анализа и оценки качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов, оценки изменения состояния земель по результатам наблюдений;
- прогноз изменения состояния земель, последствий негативных процессов.
В настоящее время посты наблюдения Росгидромета организованы вокруг крупных промышленных предприятий. Контроль за уровнем загрязнения атмосферы, почв и воды в местах размещения (накопления) твердых бытовых и промышленных отходов, которые в свою очередь обладают широким спектром негативного воздействия на окружающую среду, не осуществляется.
В тоже время Росгидрометом осуществляются наблюдения за загрязнением почв пестицидами и тяжелыми металлами.
Государственный мониторинг окружающей среды в местах размещения (накопления) твердых бытовых и промышленных отходов, позволил бы Росприроднадзору и контрольно-надзорным органам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации более качественно осуществлять государственный экологический надзор на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
8.3. Цель 3. Оценка эффективности осуществления Росприроднадзором контрольно-надзорных функций и полномочий в области охраны окружающей среды в части разрешительной деятельности, нормирования и лицензирования в области обращения с отходами производства и потребления.
В соответствии с подпунктами 5.1. и 5.1.3 пункта 5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г.
№ 400, Росприроднадзор осуществляет в пределах своей компетенции федеральный государственный экологический надзор, в том числе и в области обращения с отходами по объектам хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, подлежащим федеральному государственному экологическому надзору, установленным в соответствии с перечнем объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 285.
Согласно требованиям Указа Президента Российской Федерации от
31 декабря 2010 г. № 1657 «Об оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих и работников федеральных государственных органов» и постановления Правительства Российской Федерации от 28 января 2011 г. № 39 «О предельной численности и фонде оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» приказом Минприроды России от 9 февраля 2012 г. № 24 «Об утверждении Схемы размещения территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования» численность работников территориальных органов Росприроднадзора в 2012 году по сравнению с 2010 годом была сокращена на 587 единиц и составила 5 054 человек. Количество штатных единиц госинспекторов, выполняющих функции по контролю (надзору), составила 2 488 ед. (49,2 % от общей численности), а фактическая численность – 2 159 единиц, или 87 процентов. Средняя заработная плата госинспекторов составляет порядка 16,0 тыс. рублей (без учета территориальных надбавок).
Росприроднадзор оценивает свою контрольно-надзорную деятельность путем сопоставления данных о расходах на контрольно-надзорную деятельность территориальных органов Росприроднадзора и поступлениями в доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по результатам проведенных Росприроднадзором контрольных мероприятий. Согласно чему экономическая эффективность деятельности Росприроднадзора в 2010, 2011 и 2012 годах, составила 22,2 рубля, 31,98 рубля и 44,81 рубля соответственно на
1 рубль расходов на контрольно-надзорную деятельность.
Показатели деятельности Росприроднадзора и его территориальных органов по осуществлению федерального государственного экологического надзора в области обращения с отходами за 2012 год и 9 месяцев 2013 года представлены в таблице.
Показатели | Ед. измерений | 2012 год | 9 месяцев 2013 года |
Всего проведенных мероприятий | ед. | 12 284 | 8 428 |
Выявлено нарушений | ед. | 10 166 | 7 308 |
Количество лиц, привлеченных к административной ответственности | ед. | 7 190 |
|
- юридических лиц | ед. | 2 835 | 2 015 |
- должностных лиц | ед. | 4 220 | 3 142 |
- физических лиц | ед. | 135 | 72 |
Количество возбужденных дел | ед. | 3 813 | Нет данных (форма 1-АЭ представляется ежегодно до 15 марта следующего года) |
Количество наложенных штрафов | ед. | 4 314 | |
Наложено штрафов | тыс. рублей | 189 281,0 | |
Взыскано штрафов | тыс. рублей | 135 313,0 |
Сумма взысканных штрафов в 2012 году составила 135 313,0 тыс. рублей, или 71,5 % от суммы наложенных штрафов.
По результатам проведенных Счетной палатой Российской Федерации в 2010-2013 годах контрольных мероприятий по выполнению территориальными органами Росприроднадзора и Ростехнадзора функций в установленной сфере деятельности общая сумма нарушений составила 2 523,7 млн. рублей, в том числе потери доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации – 1 265,4 млн. рублей и неэффективное расходование бюджетных средств – 187,9 млн. рублей. Счетной палатой Российской Федерации по результатам контрольных мероприятий были вынесены соответствующие представления Росприроднадзору и Ростехнадзору, а также направлено письмо в Генеральную прокуратуру Российской Федерации (от 4 июля 2012 г. № 10-293/10-03/ДСП).
Выявленные нарушения обусловлены неэффективным выполнением Росприроднадзором предусмотренных пунктом 2 статьи 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочий по администрированию доходов бюджета в части учета и контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет.
Так, в ходе проведенных в 2011 – 2013[1] годах контрольных мероприятий были установлены факты потерь доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в результате занижения расчетов платы за негативное воздействие на окружающую среду в объеме 109,4 млн. рублей (расчетно).
[1] «Проверка использования средств федерального бюджета, направленных в 2009-2010 годах и первом полугодии
2011 года территориальным управлениям Росприроднадзора и Ростехнадзора по Центральному федеральному округу и Уральскому федеральному округу на выполнение надзорных функций и полномочий в сфере разрешительной деятельности, нормирования, лицензирования в области обращения с отходами производства и потребления».
Ликвидация несанкционированных свалок.
Несмотря на наличие значительного количества несанкционированных свалок на территории Российской Федерации в 2009 – 2010 годах территориальными органами Росприроднадзора мероприятия по их проверке в полном объеме не проводились.
В соответствии с поручениями Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации Ю.П.Трутнева от 14 июля 2011 г. № 01-15/50-пр и от
8 августа 2011 г. № 01-15/54-пр территориальные органы Росприроднадзора начали осуществлять рейдовые мероприятия с целью предупреждения несанкционированного размещения ТБО и недопущению накопления экологического ущерба на территориях субъектов Российской Федерации.
Так, с августа 2011 года по август 2013 года территориальными органами Росприроднадзора было выявлено около 42 тыс. мест несанкционированного размещения ТБО, из которых 57% расположено на землях населенных пунктов; 20% – в водоохранных зонах; 15% – на землях сельскохозяйственного назначения и 8% – на землях лесного фонда. В настоящее время 29 тыс. мест, или 69 процентов, ликвидировано. При этом механизм по взысканию рассчитанного ущерба окружающей среде не эффективен и работает не в полной мере. Сумма взысканного ущерба остается на низком уровне и составляет порядка 45 процентов.
Анализ практики привлечения Росприроднадзором нарушителей к ответственности за несанкционированное размещение отходов показал, что в основном привлекают к административной ответственности юридических и должностных лиц. Гораздо реже - физические лица, вследствие невозможности выявления организатора свалки.
Одним из проблемных вопросов осуществления государственного экологического надзора является отсутствие реальных правовых механизмов пресечения правонарушений в сфере экологии в случае воспрепятствования доступа должностных лиц Росприроднадзора на территорию объектов размещения отходов. Неоднократное привлечение руководителей таких объектов к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 19.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением наказания в виде штрафа в размере 4 тыс. рублей не решает проблему. Сегодня гораздо выгодней заплатить 4 тыс. рублей, чем после проверки устранять нарушения природоохранного законодательства и выплачивать ущерб.
В соответствии с требованиями пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 26 октября 2000 г. № 818 «О порядке ведения государственного кадастра отходов[1] и проведения паспортизации опасных отходов» организация и ведение государственного кадастра отходов осуществляется Минприроды России.
[1] Государственный кадастр отходов предназначен для информационного обеспечения органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в ходе хозяйственной и иной деятельности которых осуществляется обращение с отходами, а также для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих объекты размещения отходов.
В соответствии с пунктом 1 статьи 20 Федерального закона от
24 июня 1998 г. № 89 «Об отходах производства и потребления» государственный кадастр отходов включает в себя:
- федеральный классификационный каталог отходов (ФККО);
- государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО);
- банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.
Минприроды России до настоящего времени не создан государственный кадастр отходов, предусмотренный статьей 20 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89 «Об отходах производства и потребления», организация и ведение которого, согласно пункту 1 постановления Правительства Российской Федерации от 26 октября 2000 г. № 818 «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов», возложена на Минприроды России.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 717 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» на Росприроднадзор возложены полномочия в части ведения государственного кадастра отходов и государственного учета в области обращения с отходами.
В настоящее время Минприроды России разработан и утвержден только федеральный классификационный каталог отходов.
Приказом Минприроды России от 30 сентября 2011 г. № 792
«Об утверждении порядка ведения государственного кадастра отходов» на Росприроднадзор возложены функции по формированию сводных перечней видов отходов, подлежащих включению в ФККО, утверждение их правовым актом Росприроднадзора, ведение государственного реестра объектов размещения отходов и банка данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов. Однако эти функции Росприроднадзором в настоящее время не осуществляются, так как указанный приказ Минприроды России вступает в силу с 1 августа 2014 года.
Федеральный классификационный каталог отходов (ФККО).
Федеральный классификационный каталог отходов утвержден приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 2 декабря 2002 г. № 786 «Об утверждении федерального классификационного каталога отходов»[1].
[1] Федеральный классификационный каталог отходов - представляет собой перечень образующихся в Российской Федерации отходов, систематизированных по совокупности приоритетных признаков: происхождению, агрегатному и физическому состоянию, опасным свойствам, степени вредного воздействия на окружающую природную среду.
Функции по ведению федерального классификационного каталога отходов (ФККО) в части включения в него новых видов отходов осуществляются Минприроды России ненадлежащим образом. С 2003 года ФККО не пополнялся новыми видами отходов, образующихся в результате деятельности предприятий различных отраслей производства. В настоящий момент не присвоены коды ФККО по 359 новым видам отходов.
По результатам проведенного в 2013 году Счетной палатой Российской Федерации контрольного мероприятия[2] было установлено, что работа по внесению в указанный каталог новых видов отходов Росприроднадзором ведется неудовлетворительно. Затягивание рассмотрения материалов по обоснованию класса опасности отходов и не включение новых видов отходов в ФККО приводит к недопоступлению доходов в бюджетную систему Российской Федерации.
[2] «Проверка использования средств федерального бюджета и федеральной собственности при осуществлении в
2011 – 2012 годах территориальными органами и подведомственными учреждениями Федеральной службы по надзору в сфере природопользования функций в установленной сфере деятельности»
По состоянию на 31 декабря 2012 года подведомственным Росприроднадзору ФБУ «Федеральный центр анализа и оценки техногенного воздействия» (специализированная организация, занимающаяся подготовкой материалов обоснованности отнесения отходов к классам опасности и кодификацией отходов в целях формирования ФККО) из 63 966 поступивших на рассмотрение материалов было рассмотрено - 13 943 материалов (21,8 процентов). При этом, указанное ФБУ в 2011 и 2012 годах неоднократно направляло в Росприроднадзор письма с предложениями по изменению и дополнению ФККО новым перечнем видов отходов. В настоящий момент не присвоены коды ФККО по 359 новым видам отходов.
В ходе проведенного Счетной палатой Российской Федерацией в 2012 году[1] контрольного мероприятия установлен факт, когда хозяйствующие субъекты осуществляли плату за размещение значительной части отходовIV класса опасности как за отходы V класса опасности. В результате потери доходов бюджетов бюджетной системы составили порядка 192,9 млн. рублей расчетно.
[1] «Проверка использования средств федерального бюджета и федеральной собственности при осуществлении в 2010 – 2011 годах территориальными органами и подведомственными учреждениями Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования контрольных и надзорных функций в установленной сфере деятельности» 2007 – 2012 годов».
Паспортизация отходов I – IV класса опасности.
В настоящее время механизм паспортизации отходов регулируется требованиями приказа Минприроды России от 15 июня 2001 г. № 511 «Об утверждении критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды».
Порядок организации работы по паспортизации опасных отходов утвержден приказом Ростехнадзора от 15 августа 2007 г. № 570 «Об организации работы по паспортизации опасных отходов».
Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» паспортизация отходов V класса отменена.
Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 717 с 1 октября 2010 года на Росприроднадзор возложены полномочия по проведению работы по паспортизации отходов I - IV класса опасности, которые закреплены в пункте 5.5.11. Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400.
Росприроднадзор в течение четырех лет проводит работы по паспортизации отходов I – IV класса опасности по нормативному документу, утвержденному Ростехнадзором, федеральным органом исполнительной власти, который с 2010 года указанную функцию не выполняет.
В соответствии с требованиями статьи 4.1 Федерального закона
от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ отходы делятся на пять классов опасности в зависимости воздействия на окружающую среду. Отнесение отходов к тому или иному классу опасности влечет за собой различные последствия для лица, осуществляющего деятельность в области обращения с отходами. От класса опасности отходов зависит размер платы за размещение отходов производства и потребления, поступающей в доходную часть бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Нормативы платы утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, в том числе через централизованные системы водоотведения, размещение отходов производства и потребления», дифференцированы по классам опасности, которые представлены в таблице.
Вид отходов (по классам опасности для окружающей среды) | Единица измерения | Нормативы платы за размещение 1 единицы измерения отходов в пределах установленных лимитов размещения отходов |
Отходы I класса опасности (чрезвычайно опасные) | тонна | 1739,2 рублей |
Отходы II класса опасности (высокоопасные) | тонна | 745,4 рублей |
Отходы III класса опасности (умеренно опасные) | тонна | 497 рублей |
Отходы IV класса опасности (малоопасные) | тонна | 248,4 рублей |
Отходы V класса опасности (практически неопасные,): | тонна |
|
- добывающей промышленности | тонна | 0,4 |
- перерабатывающей | тонна | 15 |
- прочие | тонна | 8 |
Индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I – IV класса опасности, в соответствии с пунктом 2 статьи 14 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды.
Таким образом, если отнесение отходов к I-IV классу опасности подтверждается уполномоченным федеральным органом власти (Росприроднадзором), то отнесение отходов к V классу опасности осуществляется собственником отходов самостоятельно на основании исследований, проведенных в соответствии с приказом Минприроды России от 15 июня 2001 г. № 511 с использованием расчетного и экспериментального методов. Отсутствие государственного контроля на стадии отнесения отходов к V классу опасности допускает возможность злоупотребления со стороны хозяйствующих субъектов, выражающегося в занижении класса опасности отходов и отнесении к V классу опасности отходов, в действительности подлежащих отнесению к IV классу опасности.
Субъекты экономической деятельности, осуществляющие как добычу полезных ископаемых, так и их переработку, используют различные подходы по отнесению предприятий к добывающей либо перерабатывающей промышленности при осуществлении платы за негативное воздействие на окружающую среду (размещение отходов производства), в результате чего существенно занижаются размеры указанных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
Часть недропользователей, осуществляющих добычу и переработку полезных ископаемых, применяют норматив платы 0,4 рубля за размещение
1 тонны отходов производства, используя для определения норматива платы классификацию по осуществлению видов деятельности (добыча руд), определенную Общероссийским классификатором видов экономической деятельности ОК 029-2001 (КДЕС Ред. 1), принятым постановлением Госстандарта России от 6 ноября 2001 г. № 454-ст «О принятии и введении в действие ОКВЭД», и относят предприятие к объектам добывающей промышленности.
В тоже время, постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344 нормативы платы за размещение отходов V класса опасности дифференцированы в зависимости от вида деятельности, в процессе которого они образовались.
В соответствии с указанным постановлением Правительства Российской Федерации применяется норматив платы 0,4 рубля за 1 тонну размещения отходов V класса опасности добывающей промышленности и 15 рублей за 1 тонну размещения отходов V класса опасности перерабатывающей промышленности. При этом существуют различные документы уполномоченных органов, отличающиеся в части толкования критериев отнесения предприятий к добывающей или перерабатывающей промышленности.
В соответствии с пунктом 5.1. Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404, Минприроды России по вопросам, относящимся к сфере деятельности Министерства, осуществляет полномочия по внесению в Правительство Российской Федерации проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и других документов, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, Однако до настоящего времени проекты нормативных правовых актов, конкретизирующие понятия «отходы добывающей промышленности» и «отходы перерабатывающей промышленности», в Правительство Российской Федерации Министерством не внесены.
Вследствие отсутствия в постановлении Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344 четких и исчерпывающих критериев отнесения предприятий к добывающей или перерабатывающей промышленности происходит занижение платы за размещение отходов производства и потребления, что влечет потери доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Так, в ходе проведенных Счетной палатой Российской Федерацией в
2011 и 2013 годах[1] контрольных мероприятий установлен факт, когда хозяйствующие субъекты осуществляли плату за размещение значительной части отходов перерабатывающей промышленности как за отходы добывающей промышленности. В результате потери доходов бюджетов бюджетной системы составили порядка 1 386,9 млн. рублей (расчетно).
[1] «Проверка использования средств федерального бюджета, направленных в 2009-2010 годах и первом полугодии 2011 года территориальным управлениям Росприроднадзора и Ростехнадзора по Центральному федеральному округу и Уральскому федеральному округу на выполнение надзорных функций и полномочий в сфере разрешительной деятельности, нормирования, лицензирования в области обращения с отходами производства и потребления».
«Проверка состояния и развития минерально-сырьевой базы, эффективности использования недр и формирования доходов федерального бюджета от ее использования, соблюдения природоохранного законодательства в период 2007 – 2012 годов».
Корректировка платы за негативное воздействие на окружающую среду.
До настоящего времени Минприроды России не приняты меры по приведению нормативно-правовой базы по вопросам корректировки (зачета) платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее – НВОС) с учетом освоения предприятиями указанных средств на выполнение природоохранных мероприятий, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Вопросы корректировки платы за НВОС в настоящее время регулируются подпунктом «а» пункта 4 постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и пунктами 6.1 – 6.13 Инструктивно-методических указаний по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденных Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации от 26 января 1993 года (далее - Инструктивно-методические указания).
Однако вышеуказанным постановлением Правительства Российской Федерации порядок осуществления корректировки платы не регламентирован.
Положения пункта 6.1 Инструктивно-методических указаний о корректировке 90 % платежей за загрязнение окружающей среды, поступающих на счета внебюджетных государственных экологических фондов,противоречат действующему законодательству в связи с ликвидацией указанных фондов в 2001 году и внесением в Бюджетный кодекс Российской Федерации (статьи 51, 57, 62) изменений в части установления нормативов зачисления платы за негативное воздействие на окружающую среду в бюджетную систему (20 % – в федеральный бюджет, по 40 % – в региональные и местные бюджеты).
Объем корректировки размеров платежей за НВОС конкретного природопользователя определяется в результате взаимодействия двух органов - территориальных органов Минприроды России и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В ходе проведенного в 2012 году контрольного мероприятия в Красноярском крае было установлено, что при отсутствии правового механизма проведения корректировки платы за НВОС распоряжениями правительства Красноярского края и без проверки фактического освоения денежных средств на выполнение природоохранных мероприятий были утверждены объемы фактической корректировки платы за НВОС четырем предприятиям Красноярского края: (ОАО «ГМК «Норильский никель», ЗАО «ЗК «Полюс», ОАО «Енисейская территориальная генерирующая компания (ТГК-13)» и ООО «Красноярский жилищно-коммунальный комплекс») на общую сумму 1 262,6 млн. рублей.
Доходы федерального бюджета от платы за негативное воздействие на окружающую среду, администрируемые Росприроднадзором в 2010-2013 годах представлены в таблице.
Год | Сумма плата на НВОС (млн. рублей) |
2010 | 4 131,4 |
2011 | 4 430,3 |
2012 | 5 810,2 |
3 квартала 2013 года | 4 693,5 |
Всего | 19 065,4 |
При этом, плата за размещение отходов, поступившая в доход федерального бюджета составила в 2012 году – 2 767,2 млн. рублей или 47,6 % от общей суммы.
По итогам проведенных контрольных мероприятий были установлены резервы поступления дополнительных доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, по платежам за негативное воздействие на окружающую среду в части полного учета объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. (по состоянию на 1 июля 2013 года в территориальных органах Росприроднадзора в реестре объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду учтено – 1 178 887 объектов, а плату за НВОС осуществляют – 610 245 объектов, или 51,8 процента) и установления четких и исчерпывающих критериев отнесения отходов V класса опасности от предприятий добывающей и перерабатывающей промышленности.
Ведение государственного реестра объектов размещения отходов.
В нарушение пункта 6 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ в Российской Федерации до настоящего времени не сформирован государственный реестр объектов размещения отходов. При этом с 1 января 2010 года в соответствии с пунктом 7 статьи 12 указанного закона запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр.
Приказом Минприроды России от 30 сентября 2011 г. № 792 определен порядок ведения государственного реестра объектов размещения отходов, на Росприроднадзор возложены функции по ведению государственного реестра объектов размещения отходов. Однако указанный приказ Минприроды России вступает в силу с 1 августа 2014 года.
Росприроднадзор осуществляет ведение информационной базы, предназначенной для формирования государственного реестра в отсутствие утвержденного Минприроды России Административного регламента, определяющего порядок исполнения государственной функции по ведению ГРОРО. В данную базу вносятся все объекты хранения и захоронения отходов, вне зависимости от наличия разрешительной документации.
Ликвидация накопленного экологического ущерба.
В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 12 июля 2010 г. № ВП-П9-3955 Минприроды России, Ростехнадзор и Росприроднадзор начали проводить работу по выявлению объектов, подвергнутых антропогенному загрязнению при ранее осуществленной хозяйственной деятельности.
Однако в нарушение поручения Президента Российской Федерации от 21 сентября 2012 г. № Пр-2516 работа по инвентаризации объектов прошлого экологического ущерба в установленные сроки (до 1 сентября 2013 года) не завершена.
Согласно разработанному Минприроды России проекту Реестра по объемам накопленного экологического ущерба в сфере размещения отходов, в 2012 году было выявлено 77 объектов прошлого экологического ущерба, а по состоянию на август 2013 года - 340, или в 4,4 раза больше. В тоже время по данным Росприроднадзора на территории Российской Федерации находится порядка 743 объектов экологического ущерба, из которых 677 объектов накопленного экологического ущерба размещены на землях общей площадью 11 146 га, причем по 66 объектам площадь не определена, по 604 объектам общий объем накопленных отходов составляет 1 213 158 тыс. тонн и по 139 объектам объем накопленных отходов не определен.
Из указанного количества объектов 55,6 % составляют свалки ТБО, образовавшиеся в результате прошлой хозяйственной деятельности.
В ходе анализа правового регулирования отношений в области ликвидации экологического вреда, связанного с прошлой экономической деятельностью установлено, что вопросы ликвидации прошлого экологического вреда как в правовом, так и в организационном отношении до настоящего времени не урегулированы:
не конкретизированы понятия «ущерб от прошлой экономической деятельности», «экологические обременения»;
не регламентированы вопросы ответственности за ущерб, нанесенный в результате прошлой хозяйственной деятельности;
не разработан единый порядок финансирования соответствующих мероприятий по ликвидации экологического ущерба, и реабилитации загрязненных территорий;
не регламентированы вопросы ведения и утверждения реестра объектов прошлого экологического вреда;
не установлены и не утверждены критерии проведения оценки и инвентаризации объектов прошлого экологического вреда;
не установлены полномочия федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по проведению работ по выявлению, оценке и ликвидации прошлого экологического вреда.
Согласно подпункту «а» пункта 4 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. № 689, к компетенции Росприроднадзора отнесено осуществление надзора за выполнением обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей. За невыполнение рекультивации земель в соответствии с частью 1 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность, в виде наложения административного штрафа. Однако статья 23.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации не предусматривает полномочия Росприроднадзора (органа, осуществляющего государственный контроль за использованием и охраной земель) по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 8.7. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации.
Вместе с тем у более половины объектов (50,6%) отсутствуют проекты рекультивации. Порядка 8 % объектов приходится на объекты с накопленными отходами I и II класса опасности (ртутьсодержащие отходы, продукты переработки хлора, непригодные пестициды, отходы мышьяка и т.д.).
Выводы:
1. Система переработки и обезвреживания отходов производства и потребления в Российской Федерации практически отсутствует. На полигонах, свалках, в отвалах и хранилищах накопилось свыше 90 млрд. тонн отходов. При этом ежегодно в России образуется порядка 30 - 60 млн. тонн только бытовых отходов, образованных в результате жизнедеятельности человека. По уровню сбора и переработки отходов Россия значительно отстает от других стран.
Из всего объема образующихся отходов ТБО лишь 4 - 5 % вовлечены в переработку, что связано как с отсутствием необходимой инфраструктуры, так и малым количеством предприятий-переработчиков.
Экономические механизмы природопользования имеют фискальный характер и не стимулируют к модернизации производства, а также к экологизации товаров и услуг. Отсутствуют механизмы стимулирования организаций к применению новых технологий, в том числе экологическое страхование, которое при правильной организации может послужить основой для проведения компенсационных и предупредительных мероприятий. Промышленный потенциал отходов в качестве вторичных ресурсов, в т.ч. и энергетических (биогаз) не учитывается.
2. Бюджетное финансирование сферы обращения с отходами не обеспечивает в достаточной мере экономический механизм соблюдения права граждан на благоприятную окружающую среду.
В 2010 – 2013 годах расходы федерального бюджета на сбор, удаление отходов и очистку сточных вод составили всего 2 374,3 млн. рублей, или
3 процента от общего объема расходов на охрану окружающей среды.
Не решена задача по использованию средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, полученных за счет платежей за загрязнение окружающей среды, на цели, связанные с выполнением мероприятий по охране окружающей среды. Поступающие в соответствии со статьей 57 Бюджетного кодекса Российской в областной бюджет средства Федерации в виде 40 % платы за негативное воздействие на окружающую среду администрациями субъектов Российской Федерации на мероприятия по удалению отходов не используются.
3. Полномочия по управлению отходами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях разграничены, однако эффективность их реализации недостаточна. Единая концепция управления отходами не создана, координация полномочий на всех уровнях государственного управления отсутствует.
4. Государственный мониторинг окружающей среды в местах размещения (накопления) твердых бытовых и промышленных отходов не осуществляется. Вместе с тем, контроль за уровнем загрязнения атмосферы, почв и воды в местах размещения (накопления) твердых бытовых и промышленных отходов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, повысил бы эффективность осуществления государственного экологического надзора на таких объектах.
5. Действующее законодательство в области обращения с отходами имеет ряд пробелов и противоречий, снижающих эффективность государственного регулирования по предотвращению негативного воздействия отходов производства и потребления на окружающую среду и здоровье человека, и создает поле для неоднозначной трактовки действующих норм.
5.1. Законодательная база в области охраны окружающей среды не только не отвечает современному уровню развития экономики, но и нередко тормозит его, так как ориентирована на решение узконаправленных задач охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. При этом экономические рыночные регуляторы в ней практически отсутствуют или носят декларативный характер.
5.2. Передача Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ
«О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочий по организации обращения с твердыми бытовыми отходами
от субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления усугубила и до того сложную ситуацию в сфере обращения с отходами, поскольку органы местного самоуправления испытывают недостаток финансовых средств для реализации возложенных полномочий, располагают ограниченными возможностями по привлечению инвестиций для создания и развития инфраструктуры по удалению ТБО, не могут принимать решения межмуниципального характера.
5.3. В действующем законодательстве отсутствует определение термина «организация» какого-либо процесса, связанного с обращением с отходами (сбором, утилизацией, вывозом и переработкой), позволяющее установить конкретное содержание самого организационного процесса. Полномочия по организации захоронения бытовых отходов на полигонах не закреплены ни за одним уровнем исполнительной власти. Функции по проектированию и строительству объектов размещения отходов, а также объектов их использования и обезвреживания, ранее относившиеся к сфере деятельности субъектов Российской Федерации, также не нашли отражения в нормативных правовых документах.
5.4. Утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 2552-р Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды на 2012 − 2020 годы» направлена на повышение уровня экологической безопасности, в том числе на решение проблем использования и обезвреживания отходов. Вместе с тем, ряд ее показателей требует уточнения, так как их реальные значения ниже программных и их достижение не реалистично.
5.5. До настоящего времени не принят закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», направленный на экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами, предусматривающий перераспределение полномочий по организации деятельности в сфере управления с отходами, в том числе полномочий по установлению норм накопления ТБО и тарифов на их утилизацию от органов местного самоуправления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
5.6. Действующим законодательством не регламентирован механизм корректировки платы за негативное воздействие на окружающую среду, в результате чего при принятии органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации решений о корректировке платы за негативное воздействие на окружающую среду происходит недопоступление средств в федеральный и местные бюджеты. Проверками установлено недопоступление доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в объеме 1 262,6 млн. рублей (расчетно).
5.7. Отсутствие законодательных актов, регламентирующих сферу ликвидации прошлого экологического ущерба, не позволяет на правовом уровне проводить работу по выявлению и оценке прошлого экологического ущерба на всей территории Российской Федерации и однозначно устанавливать потенциальные объекты прошлого экологического вреда с учетом всех возможных форм его проявления.
6. Минприроды России недостаточно эффективно осуществляет функции нормативного правового регулирования сферы охраны окружающей среды, включая вопросы, обращения с отходами производства и потребления.
6.1. Минприроды России до настоящего времени не создан государственный кадастр отходов, предусмотренный статьей 20 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89 «Об отходах производства и потребления», организация и ведение которого, согласно пункту 1 постановления Правительства Российской Федерации от 26 октября 2000 г.
№ 818 «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов», возложена на Минприроды России.
6.2. Функции по ведению федерального классификационного каталога отходов (ФККО) в части включения в него новых видов отходов осуществляются Минприроды России ненадлежащим образом. С 2003 года ФККО не пополнялся новыми видами отходов, образующихся в результате деятельности предприятий различных отраслей производства. В настоящий момент не присвоены коды ФККО по 359 новым видам отходов.
6.3. Минприроды России не внесены в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, конкретизирующие понятия «отходы добывающей промышленности» и «отходы перерабатывающей промышленности», что позволяет хозяйствующим объектам субъективно применять различные нормативы платы (0,4 руб. за тонну или
15 руб. за тонну отходов). В результате недопоступление доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации составило 1 386,9 млн. рублей (расчетно).
7. Росприроднадзор недостаточно эффективно осуществляет функции в установленной сфере деятельности.
7.1. Предусмотренные статьей 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия главных администраторов (администраторов) доходов бюджета в части контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, Росприроднадзор и его территориальные органы выполняли недостаточно эффективно.
В результате отсутствия надлежащего контроля за правильностью расчетов платы за негативное воздействие на окружающую среду и своевременностью ее перечисления в доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации общая сумма недопоступлений доходов, установленная проверками Счетной палаты Российской Федерации, составила 109,4 млн. рублей (расчетно).
7.2. Меры, принимаемые Росприроднадзором по ликвидации несанкционированных свалок и взысканию ущерба окружающей среде являются недостаточными и малоэффективными: ликвидировано 29 тыс. несанкционированных мест размещения отходов, или 69 % от общего количества выявленных несанкционированных мест, при этом сумма взысканного ущерба остается на низком уровне и составляет (по состоянию на 1 января 2012 года) - 10,7 млн. рублей, или порядка 45 процентов.
7.3. Отсутствие государственного контроля на стадии отнесения отходов к V классу опасности допускает возможность злоупотребления со стороны хозяйствующих субъектов, выражающегося в занижении класса опасности отходов и отнесении отходов V класса опасности отходов к IV классу, что приводит к уменьшению платы за негативное воздействие на окружающую среду и, соответственно, к потерям доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В результате установлено недопоступление доходов в объеме 192,9 млн. рублей (расчетно).
Предложения.
1. Для эффективного управления отходами производства и потребления необходимо создание действенной системы государственного управления отходами, включающей в себя единую концепцию управления отходами и координацию полномочий на всех уровнях государственного управления.
Для решения задачи создания эффективной системы управления в области ТБО представляется целесообразным наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации рядом полномочий по обращению с ТБО, включая организацию деятельности по сбору, обработке, утилизации обезвреживанию, захоронению ТБО, по установлению тарифов на обработку, обезвреживание и захоронение ТБО, установлению норм накопления ТБО и установлению запрета на размещение отходов, не прошедших обработку.
2. Решение вопроса управления отходами производства и потребления возможно с учетом централизованного финансирования из федерального бюджета.
Для обеспечения действенного экономического механизма управления отходами производства и потребления необходимо осуществлять контроль за направлением средств, поступающих от платы за размещение отходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на мероприятия по их обезвреживанию.
3. В целях увеличения объема поступления доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации обеспечить полный учет объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и осуществляющих размещение отходов.
4. С целью повышения эффективности государственного регулирования в сфере обращения с отходами и минимизации их негативного воздействия на окружающую среду необходимо исключить противоречия и пробелы в действующем законодательстве в области обращения с отходами производства и потребления в части:
- перераспределения полномочий по организации деятельности в сфере обращения с отходами, в том числе полномочий по установлению норм накопления ТБО и тарифов на их утилизацию от органов местного самоуправления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- определения термина «организация» процесса, связанного с обращением с отходами, сбором, утилизацией, вывозом и переработкой отходов;
- создания механизма корректировки платы за негативное воздействие на окружающую среду;
- конкретизации понятия «отходы добывающей промышленности» и «отходы перерабатывающей промышленности»;
- принятия законодательных актов, регламентирующих сферу ликвидации прошлого экологического ущерба.
5. С целью повышения эффективности государственного экологического надзора предусмотреть возможность организации и проведения государственного мониторинга окружающей среды в местах размещения (накопления) твердых бытовых и промышленных отходов.
6. По результатам экспертно-аналитического мероприятия направить:
6.1. Информационное письмо Председателю Правительства Российской Федерации Д.А.Медведеву.
6.2. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия:
- в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
- в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.